I SA/Kr 130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.) Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 8 listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej na 2017 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł ([...] złotych) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. S. decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r., [...] przyznał A. O. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną za rok 2017 w łącznej wysokości [...] zł, w tym: - wariant 4.5 półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł; - wariant 5.5 półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. W uzasadnieniu wskazano, że do organu wpłynął wniosek strony o przyznanie na 2017 r płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w wariancie 4.5 i 5.5. Powierzchnię uprawniona do płatności została ustalona na poziomie RŚK 4.5 - 9,35 ha (przyznano płatności do powierzchni zadeklarowanej w kwocie [...]zł) oraz RŚK 5.5 - 8,56 ha (w tym przypadku różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 15,07%. Podstawą szacunków były wyniki kontroli terenowej i analiza zdjęć lotniczych - ortofotomap. Dla działki ewidencyjnej nr [...] w Szczawnem, na której do płatności była deklarowana działka rolna [...] wykluczono powierzchnię 1,29 ha. Jak wskazano, na wyłączonej powierzchni widoczne są: las przy zachodniej granicy działki ewidencyjnej oraz w jej północnej części, a także grupowe zadrzewienia i zakrzaczenia w południowej części działki. Organ uznał, że w zakwestionowanej części działka nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego. A. O. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji. Podkreśliła w nim, że działka rolna D1 została wyodrębniona z działki ewidencyjnej nr [...], mającej powierzchnię 20,5 ha, zatem większa część działki ewidencyjnej nie jest objęta żadną formą płatności. Granica ekosystemów jest na tym terenie płynna i nieregularna, ale drzewa rosnące na styku oraz luźno na działce rolnej są tak formowane, że nie przeszkadzają w rolniczym użytkowaniu powierzchni deklarowanej. Skarżąca zakwestionowała wyniki kontroli ze względu na czas ich przeprowadzenia. Dodatkowo wskazała, że nie może się do nich odnieść w pełni, ponieważ o żadnej kontroli nie była informowana, z większości z nich nie otrzymała raportów czy protokołów, a dopiero z zaskarżonej decyzji dowiedziała się, że kontrole miały miejsce. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia 8 listopada 2018 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe, uwzględnia wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne sprawy. Wskazał, że weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że łączna powierzchnia uprawniona (tzw. powierzchnia stwierdzona) do w/w płatności nie była mniejsza niż łączna powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Nie stwierdzono także żadnych innych uchybień skutkujących pomniejszeniami wnioskowanej przez stronę pomocy. Organ odwoławczy podzielił kwestii ustalenia organu pierwszej instancji i uznał je za własne. Wskazał zatem, że łączna powierzchnia zadeklarowana do płatności RŚK 4.5 została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 9,35 ha (dz. rolna A1, B1 i C1), RŚK 5.5 - 9,85 ha (dz rolna 01). Łączna powierzchnia uprawniona do płatności RŚK 4.5 została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie zadeklarowanym; w przypadku wariantu 5.5 powierzchnia uprawniona wyniosła 8,56 ha - zmniejszenie dotyczy tylko działki rolnej 01, w przypadku której różnica wyniosła 1,29 ha). Jak wskazał organ odwoławczy, niezgodności ustalono przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony oraz powierzchni referencyjnych (maksymalnych potencjalnie uprawnionych do płatności wg ARiMR, określanych także jako powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze [PEG] maksymalne kwalifikowalne obszary bądź działki odniesienia lub działki referencyjne) wyliczonych dla poszczególnych działek ewidencyjnych przez ARiMR i zapisanych w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Właściwości tego systemu organ obszernie omówił i wskazał, że z uwagi na jego cechy można go w ocenie organu odwoławczego go uznać za wiarygodne narzędzie do ustalania areałów, także na użytek mniejszej sprawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ważne były także wyniki kontroli terenowych na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz wymogów wzajemnej zgodności wykonanej odnośnie gospodarstwa strony. Czynności sprawdzające w ramach kontroli przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Małopolskiego OR ARiMR. Wspomniane czynności polegały m.in. na ustaleniu granic i powierzchni zadeklarowanych przez stronę działek rolnych, zweryfikowaniu grup upraw wskazanych przez stronę na tych działkach i stwierdzeniu stanu tych działek, co dot. m.in. tego, czy ich powierzchnie były w dobrej kulturze rolnej oraz czy zostały spełnione wymogi związane z realizacją na działkach wariantów RŚK wskazanych we wniosku strony. Lokalizacja w terenie obszarów zadeklarowanych do płatności odbyła się na podstawie danych działek ewidencyjnych (położenie geograficzne, granice i wielkość), na których strona umiejscowiła w swym wniosku poszczególne działki rolne. Pomiary powierzchni uprawnionych do płatności zostały dokonane przy pomocy odbiorników nawigacji satelitarnej (GPS), umożliwiających odpowiednio dokładne obliczenia dot. obwodu i powierzchni kontrolowanego terenu. Następnie analizę uzupełniono o fizyczną inspekcję terenową kontrolowanych terenów nakierowane na bezpośrednią weryfikację poprawności analiz dokonanych na podstawie zdjęć i naniesienie ewentualnych poprawek. Rezultaty kontroli utrwalono w protokołach i materiale fotograficznym. Protokoły z kontroli (bez załączników, tj. zdjęć, szkiców i danych GPS) zostały stronie przekazane przy pismach z dnia 5 lutego 2018 r., a całość protokołów – pismem z dnia 26 września 2018 r. Organ wskazał, że wyniki kontroli opartej o inspekcję terenową oraz o fotografie lotnicze nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie poniżej omówionych działek rolnych, zgodnie z normami i wymogami, prowadzona była przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności. Strona zawyżyła powierzchnię faktycznie użytkowaną. Zakwestionowany obszar nie był terenem użytkowanym jako trwały użytek zielony. Teren wyłączony z płatności charakteryzował się miejscami zwartym zadrzewieniem, świadczącym o długim (wieloletnim) okresie, w którym nie wykonano żadnych zabiegów agrotechnicznych, (np. koszenie, orka, usuwanie zakrzaczeń, zadrzewień, niszczenie samosiejek). Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy omówił właściwości ortofotomap, wskazując że analiza zawartości zdjęć lotniczych wykorzystanych do ustalania powierzchni uprawnionej do wsparcia w niniejszej sprawie nie wskazuje na to, aby zawierały one takie przekłamania, które skutkowałyby zasadniczymi różnicami powierzchni. Organ ostatecznie uznał, że najbardziej wiarygodne dane zawiera raport z kontroli terenowej. Było to m.in. wynikiem tego, że kontrola ta była wykonana w roku, którego dotyczył wniosek. A. O. wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony skarżącej; - art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; - prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 70, art. 72 ust. 3. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. póz. 520 z późn. zm.) i przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018.627) przez dowolne powołanie w skarżonej decyzji na kontrole LPIS , na ortofotomapy, które nie spełniają powołanych w decyzji regulacji prawa unii europejskiej, ani prawa krajowego, bez stwierdzenia faktycznego zakresu i stanu rolniczego wykorzystania gruntów w miejscu prowadzonej działalności rolniczej; - art. 6 k.p.a. przez wydanie zaskarżanej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego, gdy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w K. już na wstępie stwierdza, że powierzchnią uprawnioną do płatności jest powierzchnia zadeklarowana we wniosku strony, zatem decyzja z dnia 16 sierpnia 2018r, nr [...] Kierownika Biura Powiatowego winna być uchylona w całości, gdyż organ drugiej Instancji potwierdza, że łączna powierzchnia uprawniona do płatności jest taka sama jak podana we wniosku strony, zatem brak jest podstaw merytorycznych do utrzymania w mocy decyzji organu powiatowego Agencji; - przepisów art. 7, art. 10 k.p.a. przez powołanie na grupowe zadrzewienia, na zakrzaczenia na działce nr [...], gdy wnioskodawczyni podaje, że na części gruntu działka porosła jest drzewami, krzewami i fakt ten uwzględnia we wniosku, deklarując do płatności 9,85 ha z ogólnej powierzchni działki ok 20.5 ha przez powołanie na dowolnie, bez udziału strony przeprowadzone kontrole, nie wyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego rolniczego użytkowania gruntów, nie uwzględnienie przy załatwianiu sprawy interesu społecznego - któremu także służy rolnicze wykorzystanie gruntów -, ani interesu obywatela ponoszącego koszty rolniczego użytkowania gruntu, lecz wydanie decyzji powołującej na odczyt zdjęć lotniczych i satelitarnych na ortofotomapy które ewidentnie wypatrzyły stan faktyczny na gruncie w tym na zdjęcia lotnicze sprzed wielu lat, gdy w rezultacie organ drugiej Instancji stwierdza w decyzji, że najbardziej wiarygodne dane zawierają raporty z kontroli terenowych, a te były w większości korzystne dla strony. - sprzeczności istotnych ustaleń zaskarżonej decyzji z prawdziwym stanem sprawy, sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, polegające na wskazanym wyżej stwierdzeniu, że łączna powierzchnia uprawniona nie była niniejsza niż łączna powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku, nadto na powołaniu się na kontrole terenowe z 10 listopada 2016 r., 6 września, 29 listopada i 1 grudnia 2017 r., , które zgodnie potwierdziły prawidłowość zobowiązań podjętych przez rolnika, mimo iż o kontrolach takich organ nie zawiadomił strony. Skarżąca zakwestionowała też przyjęcie, że system LPIS powołany w decyzji odznaczać się ma cechami podanymi w zaskarżanej decyzji, że ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, podczas gdy powołane w zaskarżonej decyzji jako cechy LPIS faktycznie nie występują, twierdzenia decyzji w przedmiocie LPIS są dowolne i nie oznaczają by stosowanie tak kształtowanego LPIS stwierdzać miało rzeczywistą powierzchnię użytkowaną rolniczo, ani prawidłowo prowadzoną działalność rolniczą, ani nie stwierdza obszaru jaki miałby nie być do płatności uprawniony i z powołaniem na rzekome cechy LPIS zredukowanie działki rolnej D1 przez wykluczenie z płatności 1,29 ha użytków rolnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wynika tego rozpatrzenia zamieścić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie natomiast do art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, czyli gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Stan faktyczny sprawy musi zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja administracyjna powinna być jasna i zrozumiała dla stron w takim stopniu, by każda przeciętna osoba niemająca przygotowania prawniczego mogła zrozumieć intencje organu wydającego decyzję. Organ uzasadniając decyzję powinien to uczynić zgodnie z wymogami zawartymi w treści art. 107 § 3 k.p.a., czyli uzasadnienie decyzji powinno być zrozumiałe nie tylko dla jego autora, ale przede wszystkim dla strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Co więcej prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, czy nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Prawidłowe odzwierciedlenie ustaleń faktycznych w uzasadnieniu decyzji ma również istotne znacznie dla sądowoadministracyjnej kontroli tego aktu. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu, gdyż uniemożliwione jest dokonanie oceny przez sąd przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2015 r., II SA/Op 276/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r., II SA/Wr 862/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 8 sierpnia 2012 r., VI SA/Wa 542/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r., II SA/Po 1104/17). Obowiązkiem organu administracji jest zatem po pierwsze przedstawienie ustalonego stanu faktycznego w sposób spójny, jednoznaczny i pozbawiony sprzeczności, a także w stanowczej, konkretnej formie, pozbawionej wieloznaczności. Organ, aby zastosować prawidłowo przepisy prawa materialnego, musi stwierdzić, jaki dokładnie był stan faktyczny sprawy. Po wtóre organ ma obowiązek wskazać dowody, na podstawie których poczynił ustalenia faktyczne i wyjaśnić, z jakich przyczyn, w jakim zakresie uznał materiał dowodowy za wiarygodny albo podać powód, dla którego danemu dowodowi odmawia przymiotu wiarygodności. Strona ma prawo dowiedzieć się, co organ uznał za ustalone i na jakiej podstawie takich ustaleń dokonał. Również sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję, powinien otrzymać ją w takiej formie, aby móc skonfrontować ustalenia faktyczne i ocenę dowodów, poczynioną przez organ z zawartością przedstawionych akt sprawy. Sąd administracyjny nie rozpatruje bowiem sprawy administracyjnej co do jej istoty, a jedynie dokonuje kontroli zgodności kończącego sprawę aktu z przepisami prawa. W tych ramach sąd kontroluje między innymi, czy decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania, zgodnego z przepisami k.p.a. oraz czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 k.p.a., rozumianym w wyżej przedstawiony sposób. Innymi słowy, sąd nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a jedynie bada, czy organ ustalił stan faktyczny w prawidłowy, zgodny z prawem sposób. Wszelka ocena dowodów zgromadzonych przez organ czy dopuszczenie dowodu uzupełniającego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie ma służyć ponownemu ustalaniu faktów, ale wyłącznie kontroli, czy fakty te zostały właściwie ustalone przez organ. W tym zakresie należy wskazać na jednolite i ugruntowane stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym nie jest rzeczą sądu administracyjnego czynienie ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2017 r., I OSK 133/16; z dnia 12 lipca 2017 r., II FSK 1666/15; z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 989/10; z dnia 23 marca 2011 r., II GSK 357 /10; z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1337/09; postanowienie tegoż sądu z dnia 19 marca 2013 r., II OW 191/12). Podobnie wskazuje się, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r., I SA/Wa 465/17). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji tych wymogów nie spełniają. Organ odwoławczy stwierdził na s. 4/13 decyzji, że "Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (ważne były także wyniki kontroli terenowej na miejscu w zakresie kwalifikowalności pow. oraz wymogów wzajemnej zgodności wykonanej odnośnie gospodarstwa strony i opisanej w protokole nr [...] (kontrola 06-09-2017 r. i 29-11-2017) oraz [...] (kontrola z dnia 06-09-2017 r. dot. działek [...]) i [...] (kontrola z 01-12-2017 r. dot. działek [...])." W dalszej części wskazał (s. 5/13), że "wyniki w/w kontroli opartej o fot. lotnicze, nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie poniżej omówionych działek rolnych, zgodnie z normami i wymogami, prowadzona była przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności", Natomiast na s. 5/13 organ podał, że różnica między łączną powierzchnia zadeklarowaną do płatności, a łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną do płatności wyniosła 1,29 ha i zgodnie z decyzjami organu pierwszej instancji obejmowała zadrzewienia i zakrzaczenia. Zaznaczono, że "odliczenia dotyczyły zakrzaczeń i grupowych zadrzewień widocznych na wszystkich dostępnych ARiMR zdjęciach lotniczych w/w działek oraz ujętych na zdj. z kontroli...", a nadto że "maksymalna powierzchnia potencjalnie uprawniona (...) została wyliczona na zdjęciu lotniczym z 13 czerwca 2015 r. oraz na podstawie kontroli terenowej w miejscu...". Na s. 8/13 znajduje się stwierdzenie, że "Organ ostatecznie uznał, że najbardziej wiarygodne dane dot. stanu działek strony zawiera raport z kontroli terenowej. Było to m. in. wynikiem tego, że kontrola ta była wykonywana w roku, którego dot. wniosek strony (oraz na początku roku kolejnego), a zdjęcia lotnicze (oficjalnie dostępne w systemach informat. ARiMR) dzielił od tego czasu dłuższy okres." W sprzeczności z powyższym pozostaje stwierdzenie na s. 11/13, że "zasadniczą podstawą zmniejszenia powierzchni były ustalenia poczynione w oparciu o ortofotomapę z 13 czerwca 2015 r. (...) Pozostały materiał dowody w postaci zdjęć z kontroli na miejscu z 2017 roku oraz załączników graficznych z 2015 i 2016 roku został wykorzystany pomocniczo i uzupełniająco". Tak skonstruowane uzasadnienie nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie wyników pozyskanych z kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu o ortofotomapy, czy też na podstawie wyników pozyskanych z kontroli terenowej na miejscu, a jeżeli tak, to z której kontroli. Podkreślenia wymaga, że wyniki poszczególnych kontroli cechowały się pewnymi rozbieżnościami, na co zresztą skarżąca słusznie zwracała uwagę. Organy w swoich rozstrzygnięciach nie wskazały, które wyniki kontroli uznaje za najbardziej wiarygodne oraz dlaczego inne – różniące się od nich – nie zostały przyjęte za podstawę ustaleń faktycznych. Próba wyjaśnienia tej kwestii, podjęta w odpowiedzi na skargę nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ kontroli sądowej podlega prawidłowość samej decyzji, a późniejsze działania i wyjaśnienia organu nie mogą sanować jej wad. Zauważyć należy, że wywody organu są rozbudowane, być może w sposób nadmierny, te same zagadnienia faktyczne powtarzane i omawiane są wielokrotnie, w czym może tkwić przyczyna wskazanych powyżej rozbieżności. Czyni to uzasadnienie decyzji nieczytelnym, zatem strona nie może z tak skonstruowanych wywodów wysnuć wniosku, co tak naprawdę i na jakiej podstawie zostało ustalone. Decyzje te w takim kształcie są nieczytelne nie tylko dla skarżącej, ale także dla sądu, co uniemożliwia dokonanie pełnej i merytorycznej kontroli tych decyzji w postępowaniu sądowym w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz pozostałych zarzutów zawartych w skargach i pismach procesowych skarżącej. Wbrew twierdzeniom organu trzeba także zauważyć, że skarżąca nie miała możliwości zapoznać się przed wydaniem decyzji z całością materiału dowodowego. Dokumenty z kontroli, na które powoływał się organ nie znajdowały się w aktach, a część z nich skarżącej udostępniono dopiero na etapie postępowania sądowego. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Te same wady obciążają rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji dokonają wszechstronnej i rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, na tej podstawie czyniąc ustalenia faktyczne. W uzasadnieniu decyzji wytłumaczą w sposób nie tylko wyczerpujący, ale przede wszystkim dokładny, czytelny i uporządkowany, jakie fakty zostały uznane za udowodnione, na podstawie jakich dowodów, a także wskażą te dowody, które co prawda w aktach sprawy się znalazły, ale z konkretnych przyczyn, również w decyzji omówionych, odmówiono im mocy dowodowej, tj. przydatności albo wiarygodności. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.