I SA/Kr 507/12

Sygn. akt I SA/Kr 507/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r., sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 15 lutego 2012 r. Nr [...], w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych). Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec J. B. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wskutek zaskarżenia tego postanowienia w drodze zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 31 stycznia 2011r. nr [...] utrzymał to rozstrzygniecie w mocy. Jednocześnie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego działając na zasadzie art. 64c § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.e.a.") obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. W wyniku wniesionego przez ZUS zażalenia, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2011r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej uchylił postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że w warunkach sprawy organ egzekucyjny nie mógł obciążyć wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego stosując art. 64c § 3 u.p.e.a., a jedynie art. 64c § 4 u.p.e.a., gdy wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Naczelnik Urzędu Skarbowego ponownie rozpatrując sprawę wydał postanowienie z dnia 7 lutego 2011r. Nr[...] , którym obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 98.304,82 zł, a to na podstawie art. 64c § 1, 4 i 7 u.p.e.a. W uzasadnieniu wskazano na nieskuteczność prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie ZUS wskazał, że wedle jego informacji zobowiązany J. B. jest zatrudniony w U. sp. z o. o. w Krakowie od dnia 2 listopada 2010r., w związku z czym organ egzekucyjny mógł wyegzekwować powstałe koszty od zobowiązanego. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2012r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 7 lutego 2011r. Organ podniósł, że w sytuacji gdy koszty egzekucyjne nie zostały pokryte przed zakończeniem egzekucji, umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje brak możliwości ściągnięcia ich od zobowiązanego, co wynika wprost z treści art. 64c § 4 - § 6 u.p.e.a. W niniejszej sprawie bez wątpienia powstały koszty egzekucyjne. Prowadzone postępowanie egzekucyjne okazało się jednak bezskuteczne w konsekwencji czego zostało umorzone przez organ egzekucyjny, a rozstrzygniecie w tym przedmiocie stało się ostateczne. Konsekwencją tego było wydanie postanowienia, mocą którego obciążono wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Doszło zatem do sytuacji, że egzekucja do samych kosztów egzekucyjnych nie mogła się toczyć. Dla uzasadnienia swego stanowiska organ odwołał się do wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt II FSK 1027/0, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1010/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 26 września 2011r., sygn. akt I SA/Kr 1092/11. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokonania całościowej analizy i oceny treści postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 7 lutego 2011r., a przez to pominięcie kluczowych aspektów sprawy, w związku z czym zażądano uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 15 lutego 2012r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Strona skarżąca podniosła, że nie miała żadnej możliwości weryfikacji naliczonych przez organ egzekucyjny kosztów postępowania egzekucyjnego, w szczególności wziąwszy pod uwagę to, że zajęcia i inne czynności dokonywane przez organ egzekucyjny zasadniczo nie odnosiły skutku ze względu na realny brak istnienia danej wierzytelności, czy też w ogóle określonego stosunku prawnego. Organ drugiej instancji nie rozpatrzyły zatem wszechstronnie i całościowo sprawy oraz pominął istotne wady postanowienia wydanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podkreślono, że egzekucja samych kosztów egzekucyjnych po umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa nawet w sytuacji, gdyby zobowiązany w rzeczywistości pobierał teraz wynagrodzenie. ZUS nie kwestionował jednak postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne przez co stało się ono ostateczne, a na etapie wniesionej skargi po raz pierwszy zarzuca wadliwość zaskarżonego postanowienia ze względu na brak dokonania całościowej analizy i oceny treści postanowienia organu pierwszej instancji. Zwrócono przy tym uwagę, że organ egzekucyjny przypisał kwotę kosztów egzekucyjnych do konkretnego tytułu wykonawczego wraz z podaniem czynności egzekucyjnych, na podstawie których zostały naliczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji, postanowień i innych aktów z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji bądź postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Sądowej kontroli zostało poddane postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 15 lutego 2012r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 7 lutego 2011r. w sprawie obciążenia wierzyciela (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 98.304,82 zł. Podstawą prawną wydania przez organ egzekucyjny pierwszej instancji przedmiotowego postanowienia stanowił art. 64c § 4 - § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. powoływanej dalej jako "u.p.e.a.). W utrwalonym już orzecznictwie oraz piśmiennictwie akcentuje się, że z art. 64c § 1 u.p.e.a. wynika zasada, że koszty egzekucyjne obciążają w pierwszej kolejności zobowiązanego, albowiem są one następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i w konsekwencji konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego (por. np.: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt II FSK 1027/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010r., sygn. akt III SA/Wa 995/10, E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, D. R. Kijowski, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj. Komentarz do art. 64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. LEX 2010). Zasada ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego nie jest jednak zasadą bezwzględnie obowiązującą i doznaje w pewnych sytuacjach ograniczeń. Zobowiązanego nie obciążają np. koszty egzekucyjne, gdy spowodowane zostały niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowadzeniem postępowania egzekucyjnego (art. 64c § 3 i 3a u.p.e.a.) – zwykle koszty te będą obciążały wierzyciela lub organ egzekucyjny w zależności od tego, który z tych podmiotów spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji. Niekiedy wierzyciel jest zobowiązany do pokrycia konkretnie oznaczonych wydatków, jak w przypadku wydatków związanych z przekazaniem mu egzekwowanej należności lub przedmiotu - art. 66c u.p.e.a., inne mogą być też zasady obciążania kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy egzekucja toczy się na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ wykonujący na wniosek obcego państwa. Wreszcie zgodnie z treścią art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2003r., str. 167) lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009r., sygn. akt II FSK 1883/07, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt FSK 2659/04, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2008r., sygn. akt I SA/Kr 1290/08). Na gruncie niniejszej sprawy za taką przyczynę organ egzekucyjny uznał umorzenie postępowania egzekucyjnego, co w opinii organów obu instancji wyklucza możliwość dochodzenia kosztów od zobowiązanego i powoduje konieczność obciążenia nimi wierzyciela, który uruchamiając postępowanie egzekucyjne musiał liczyć się z tym, że wygeneruje ono określone koszty. Co do zasady jest to stanowisko prawidłowe, albowiem umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzi do jego zakończenia. W orzecznictwie sądowym ukształtował się zaś przeważający pogląd, że po zakończeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej organ egzekucyjny nie posiada już w stosunku do zobowiązanego wierzytelności o zapłatę kosztów egzekucyjnych, wobec tego nie może ich od niego ściągnąć, co czyni zasadnym obciążenie tymi kosztami wierzyciela, zaś wystąpienie przesłanek umorzenia z art. 59 u.p.e.a. nie uzależnia wydania postanowienia o umorzeniu od występowania lub nieistnienia kosztów (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2006r., sygn. akt II FSK 400/05, wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2011r., sygn. akt I SA/Kr 1353/10 i z dnia 27 listopada 2008r., sygn. akt I SA/Kr 1290/08 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2008r., sygn. akt I SA/Po 571/08 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007r., sygn. akt VIII SA/Wa 379/07). Innymi słowy, zakończenie postępowania egzekucyjnego wyklucza dochodzenie kosztów tego postępowania od zobowiązanego poza tym postępowaniem. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt II FSK 1027/08, zgodnie z którym koszty egzekucyjne nie są objęte zakresem zastosowania norm art. 2 u.p.e.a.. Wprawdzie koszty egzekucyjne, przy egzekucji należności pieniężnych, są dochodzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na należność pieniężną, korzystają z pierwszeństwa w zaspokojeniu, a obowiązek ich ponoszenia obciąża zobowiązanego już w trakcie egzekucji, ale zobowiązany odpowiada za nie jedynie w trakcie toczącego się, ale nie zakończonego postępowania egzekucyjnego. O braku możliwości obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi po zakończeniu postępowania egzekucyjnego przesądza pośrednio również art. 64c § 7 u.p.e.a., z którego wynika, że postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny może wydać z urzędu jedynie wobec wierzyciela, a tylko takie postanowienie w tym przedmiocie (nie zaś tytuł wykonawczy) może być dla organu egzekucyjnego tytułem do dochodzenia należnych mu kosztów egzekucyjnych po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, w toku którego koszty te powstały. W tym zakresie należy zatem stanowisko organów, co do zasadności obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) uznać za prawidłowe. W skardze zostały sformułowane zarzuty, co do wadliwości wydanego postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, nakierowane na wykazanie, że postanowienie to nie zawiera precyzyjnego wyliczenia kosztów postępowania egzekucyjnego, którymi obciążono wierzyciela, co czyni niemożliwym jakąkolwiek weryfikację naliczonych kosztów. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie powyższe zarzuty zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 64c § 1 u.p.e.a. na koszty egzekucyjne należności pieniężnych składają się opłaty o których mowa w art. 64 § 1 i 6 wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny Zakwestionowane rozstrzygnięcie zawiera określenie łącznej wysokości kosztów egzekucyjnych oraz wyszczególnienie czynności, które te koszty wygenerowały w odniesieniu do poszczególnych tytułów wykonawczych. Jednakże w ocenie Sądu postanowienie w sprawie kosztów nie może ograniczać się tylko do tych elementów. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było wskazanie w uzasadnieniu postanowienia wszystkich okoliczności istotnych nie tylko z punktu widzenia wysokości kosztów, ale też potwierdzających ich rodzaj (opłaty egzekucyjne, opłata manipulacyjna, wydatki) oraz zasadność ich naliczenia. Skoro przepis art. 64 § u.p.e.a. określa zasady na jakich pobierane są opłaty poprzez wskazanie stawki procentowej oraz podstawy jej naliczenia np. kwoty pobranej lub egzekwowanej należności oraz inne warunki ich naliczania, to rzeczą organu egzekucyjnego jest wykazanie, że określone tym przepisem zasady i warunki naliczenia opłat zostały przezeń spełnione. Nie wystarczy przytoczyć treść przepisu, jak to uczynił organ egzekucyjny w niniejszej sprawie. Jeżeli przepis przewiduje alternatywne warunki, należy wskazać, który z nich znajdzie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Organ egzekucyjny w postanowieniu podał jedynie łączne kwoty kosztów egzekucyjnych przypadających na poszczególne tytuły wykonawcze oraz wskazał czynności egzekucyjne, których realizacja te opłaty wygenerowała, jednak bez przyporządkowania do określonej czynności egzekucyjnej kwoty kosztów egzekucyjnych. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było przedstawienie wyliczenia opłat egzekucyjnych od każdej dokonanej czynności egzekucyjnej, gdyż tylko wtedy wierzyciel mógłby skontrolować prawidłowość pobranych opłat. Poza tym, zgodnie z art. 64 § 7 u.p.e.a., jeżeli wysokość opłaty egzekucyjnej jest określona stosunkowo do egzekwowanej lub pobranej należności pieniężnej, w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, przypadające w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty. W świetle tego przepisu nie byłoby nawet wystarczające samo wskazanie łącznej kwoty, od której naliczane są tego rodzaju opłaty. Należy określić poszczególne, składające się na nią elementy, tj. należność główną i odsetki. Skoro zaś art. 64 § 9 u.p.e.a. określa moment powstania obowiązku uiszczenia poszczególnych opłat egzekucyjnych, rzeczą organu egzekucyjnego było wskazanie kiedy powstał obowiązek uiszczenia opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Analogicznie należało również określić, uwzględniając treść art. 64 § 10 u.p.e.a., moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jeżeli taka została pobrana. Zgodnie z tym przepisem obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie. Także w tym przypadku należało zatem wskazać, która z możliwości miała zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak już wskazywano organ egzekucyjny obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi ograniczył się do przytoczenia przepisów oraz podania łącznych kwot kosztów egzekucyjnych. Natomiast z uzasadnienia postanowienia można się jedynie dowiedzieć, że podejmowane przez organ egzekucyjny próby wyegzekwowania należności składkowych okazały się bezskuteczne, co czyniło niemożliwym również wyegzekwowanie od zobowiązanego należnych kosztów egzekucyjnych. Niewątpliwie tak skonstruowane uzasadnienie nie wypełnia treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane wyżej nieprawidłowości świadczą o braku ustaleń faktycznych w świetle art. 64 § 1, § 6, §7, § 10 u.p.e.a. istotnych dla określenia wysokości opłat i wydatków egzekucyjnych składających się na określone przez organ koszty egzekucyjne. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy powyższe mają zastosowanie w każdym postępowaniu, także kończącym się rozstrzygnięciem w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej dokonując kontroli instancyjnej przedmiotowego rozstrzygnięcia na skutek wniesionego zażalenia i utrzymując je w mocy zaakceptował wyżej opisane braki w zakresie prawidłowego uzasadnienia postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji. Organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie, więc nie może tłumaczyć się (jak to uczynił w odpowiedzi na skargę), że w zażaleniu wierzyciel w tym zakresie zarzutów nie postawił. Dlatego też organ drugiej instancji utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dopuścił się także wskazanego wyżej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 15, a także art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 u.p.e.a. Ponownie rozpatrując sprawę Naczelnik Urzędu Skarbowego ustali wskazane w niniejszym uzasadnieniu okoliczności oraz uwzględni je w treści postanowienia w sprawie kosztów, obciążających wierzyciela. Sąd za celowe uznał uchylenie obu wydanych w niniejszej sprawie postanowień uznając, iż przyczyni się to szybszego załatwienia sprawy, a jest przy tym niezbędne, ponieważ danymi, które należy uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia dysponuje organ egzekucyjny pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.