I SA/Kr 73/16

|Sygn. akt I SA/Kr 73/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 lutego 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.), Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód, w Krakowie, na uchwałę Rady Gminy Michałowice, z dnia 31 stycznia 2013 r. Nr XXVII/184/2013, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, , stwierdza nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, komunalnymi", w części dotyczącej rubryki oznaczonej symbolem "D" zatytułowanej "Adres nieruchomości, na której powstają odpady komunalne" w zakresie, wymogu podania w niej adresu E-mail oraz numeru telefonu osoby składającej deklarację., Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście-Wschód wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XXVII/184/2013 Rady Gminy Michałowice z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości wraz z załącznikiem nr 1 w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1, w jego części D, zatytułowanej "Adres nieruchomości, na której powstają odpady komunalne", zawierające obowiązek podania numeru telefonu oraz adresu e-mail. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 6n ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013 r., poz. 1399) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2014 r., poz. 1182) poprzez nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku podania w części D załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" danych w postaci numeru telefonu oraz adresu e-mail, podczas gdy dane te nie są niezbędne do zidentyfikowania osoby składającej deklarację ani do obliczenia opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi, a nadto są danymi osobowymi, których przetwarzanie jest dopuszczalne jedynie w warunkach określonych w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zaś żadna z sytuacji wymienionych w tym przepisie w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 r. poz. 594) oraz art. 6n ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013.1399). Powołane wyżej przepisy nie upoważniały Rady Gminy w Michałowicach do zawarcia w treści załącznika nr 1 do uchwały, w jego części D dotyczącej adresu nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, obowiązku podania danych w postaci numeru telefonu kontaktowego oraz adresu e-mail. Jak bowiem wynika z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach celem delegacji ustawowej w nim zawartej było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty oraz ułatwienia jej składania. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do zidentyfikowania osoby składającej deklarację oraz do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Podanie zarówno numeru telefonu jak i adresu e-mail wykracza poza wskazane wyżej cele. Dane te, w żaden sposób nie mogą wpływać na wysokość opłaty i nie są też niezbędne dla ustalenia tożsamości osoby składającej deklarację. Skoro bowiem osoba taka zobowiązana jest wskazać w formularzu swoje imię i nazwisko, a także numer PESEL, organ z łatwością może ją zidentyfikować, nawet wówczas, gdyby na terenie Gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Prokurator zauważył nadto, że podanie danych takich jak numer telefonu czy adres e-mail mogłoby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. W przypadku rzeczonego formularza brak jest natomiast wyjaśnienia, iż wypełnienie któregoś z pól w nim zamieszczonych jest fakultatywne. Zdaniem prokuratora zaskarżona uchwała narusza również przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2014.1182). W myśl bowiem art. 6 ust. 1-3 tejże ustawy informacje odnośnie numeru telefonu konkretnej osoby bądź jego adresu e-mail stanowią dane osobowe, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie użytkownika. Stosownie zaś do art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych dane osobowe mogą być przetwarzane ( w tym zbierane), między innymi w przypadku gdyby było to niezbędne w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. W realiach przedmiotowej sprawy nie sposób dopatrzyć się owej niezbędności lub konieczności w odniesieniu do potrzeby uzyskania numeru telefony lub adresu e-mail osób wypełniających deklarację. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Michałowice wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi względnie o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że na dzień 28 stycznia 2016 r. planowana jest sesja Rady Gminy Michałowice na której ma zostać podjęta uchwała w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/184/2013 Rady Gminy Michałowice z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. W przygotowywanym projekcie uchwały w części D podanie adresu e-mail oraz numeru telefonu będzie miało charakter fakultatywny. Nowe brzmienie deklaracji będzie zatem eliminowało ustanowiony uprzednio wymóg podania numeru telefonu i adresu e-mail. Rada Gminy Michałowice podniosła, że w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie wyeliminuje z uchwały wszystkie błędy kwestionowane przez prokuratora, dostosowując deklarację do wymogów aktualnie obowiązującego prawa. Dodatkowo podniesiono, że zaskarżona uchwała została przedłożona Wojewodzie Małopolskiemu oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej w ustawowo przewidzianym terminie i żaden z powyższych organów nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego odnośnie zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Należy wskazać, że nawet ewentualne uchylenie uchwały nie czyni sądowej kontroli bezprzedmiotową. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji RP). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 ze zm.), który w dacie jej podjęcia stanowił, że: Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji (ust. 1). Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1053/15, z dnia 8 września 2015 r. sygn. I SA/Kr 1203/15 i sygn. I SA/Kr 1205/15, z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 973/15, z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 415/15, z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. I SA/Kr 653/15, sygn. akt I SA/Kr 652/15 oraz sygn. akt I SA/Kr 758/15, z dnia 13 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 900/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex Omega nr 1291950; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex Omega nr 296945; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 59/07, Lex Omega 349285 (wszystkie orzeczenia dostępne także na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że nałożenie w "Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", w rubryce oznaczonej symbolem "D" obowiązku podania numeru telefonu oraz adresu e-mail nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Należy bowiem zauważyć, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna, ani żaden inny przepis prawa nie upoważniają rady gminy do zobowiązania osoby składającej deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami do obowiązku podawania takich informacji. Nade wszystko stwierdzić jednakże należy, że podanie powyższych danych nie stanowi informacji niezbędnych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. Wskazane powyżej wymagania nie zostały jednakże sformułowane jako alternatywa do ewentualnego wypełnienia przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. Jeśli chodzi o obowiązek podania numeru telefonu oraz adresu e-mail zauważyć należy, że pomimo powszechności korzystania ze społeczeństwa z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część (choć może dotyczyć to niewielkiej ilości osób w gminie) składających deklarację może nie posiadać telefonu oraz adresu e-mail i w sytuacji zamieszczenia w deklaracji takiej pozycji, osoby te nie miały by możliwości prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia. Przedmiotowe dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na końcu podkreślić należy jeszcze raz, że przedmiotem postępowania zainicjowanego skargą złożoną przez Prokuratora było stwierdzenie nieważności części uchwały Rady Gminy Michałowice nr XXXVII/184/2013 z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości wraz z załącznikiem nr 1. Wskazanie przez organ w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała miała zostać zmieniona na planowanej na dzień 28 stycznia 2016 r. sesji rady gminy nie czyni bezprzedmiotowym niniejszego postepowania. Do czasu bowiem planowanego uchylenia, uchwała obowiązuje i wywołuje skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały tj. ex tunc. Podsumowując stwierdzić należy, że w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie Rada Gminy Michałowice w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Z uwagi na przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej wyżej części jako naruszającą w chwili jej wydania art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.