I SA/Kr 743/24

Kraków, dnia 9 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dąbek po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Burmistrza N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr SKO.BP/4104/18/2024, w przedmiocie nałożenia obowiązku zwrotu kosztów działań polegających na usunięciu odpadów niebezpiecznych postanawia: odrzucić sprzeciw. W niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: Kolegium), decyzją z 7 sierpnia 2024 r. nr SKO.BP/4104/18/2024, uchyliło decyzję Burmistrza N. (dalej: Burmistrz) z 14 czerwca 2024 r. nr RR.ZOŚ.6232.1.2020 nakładającą na A.W. obowiązek zwrotu kosztów działań polegających na usunięciu odpadów niebezpiecznych. Burmistrz N. wniósł sprzeciw na powyższą decyzję. Odpowiadając na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego odrzucenie, wskazując, że Burmistrz nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprzeciw, jako niedopuszczalny, podlega odrzuceniu. W świetle art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) - uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści art. 50 § 2 cytowanego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo. Wniesienie sprzeciwu do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. ocenić należy jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia sprzeciwu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Unormowanie zawarte w ostatnio powołanych przepisach, odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 2348/21 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Jak jednolicie podnosi się w orzecznictwie, z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W rozpoznawanej Burmistrz wydał 14 czerwca 2024 r. opisaną na wstępie decyzję. Następnie Kolegium po rozpatrzeniu odwołania A.W., decyzją z 7 sierpnia 2024 r., uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie Kolegium w pouczeniu wskazało, że od jego decyzji przysługuje sprzeciw. Burmistrz wniósł sprzeciw od decyzji Kolegium z 7 sierpnia 2024 r. Istota sporu na obecnym etapie sprowadza się zatem do ustalenia czy Burmistrzowi przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do sądu na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji, w której decyzję w pierwszej instancji wydał Burmistrz. Występujący w sprawie problem prawny, był między innymi przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej postanowieniem z 25 września 2024 r., sygn.. akt I OSK 1624/24 (niepubl.), którego tezy Sąd podziela i wykorzysta w dalszej części uzasadnienia. Rozstrzygając wyżej przedstawiony problem prawny, wskazać należy w pierwszej kolejności, że w uchwale siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (opubl. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Ponadto, rozważania, które można odnieść do realiów rozpoznawanej sprawy, związane z istnieniem legitymacji procesowej powiatu były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (CBOSA), w której przyjęto, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Tezę tej uchwały, chociaż odnoszącej się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, w ocenie Sądu, z uwagi na jej uzasadnienie powinno się bezpośrednio odnosić do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Burmistrz), której organ wydawał w sprawie decyzję. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił prawidłowość przyjętej w dotychczasowym orzecznictwie tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję. Sąd odniósł się do konstytucyjnej zasady prawa do sądu i zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego zasadą ochrony ich samodzielności. W uchwale wyjaśniono także, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Podzielając w całości tezę, jak i uzasadnienie powołanej uchwały, uznać należy, że zaistniała podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 109/13, z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1781/18 oraz z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1051/18). Podkreślenia wymaga, że wyżej przedstawiony pogląd zbieżny jest z tezami zaprezentowanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Pogląd, że organy samorządu terytorialnego nie mogą kwestionować w postępowaniu przed sądem administracyjnym decyzji organów odwoławczych, jeżeli decyzje w pierwszej instancji wydawane były przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wyrażony został także w postanowieniu NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1094/22 (CBOSA). Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należało, że Burmistrz, będący jednocześnie organem pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, nie posiada legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Kolegium. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., skargę odrzucił. Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że w żadnym miejscu skargi, Burmistrz nie zawarł jakiejkolwiek argumentacji, że przysługuje mu interes prawny do wniesienia sprzeciwu. Nie sposób zatem stwierdzić, jakimi przesłankami się kierował wnosząc sprzeciwu, do których Sąd mógłby się odnieść. Ponadto Sąd zauważa, że w podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazano, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 – dalej: O.p.). Oznacza to, że zdaniem Kolegium, prowadziło ono postępowanie odwoławcze w oparciu o przepisy proceduralne określone w O.p. W takim zaś przypadku błędne było pouczenie o możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji. Jak bowiem wynika z art. 64a p.p.s.a., środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu przysługuje jedynie od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec powyższego od decyzji "kasacyjnych" wydanych w oparciu o art. 233 § 2 O.p., przysługuje skarga. Niemniej jednak błędne powołanie podstawy procesowej wydanej decyzji, nie wywiera żadnych skutków, które mogłyby mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.