I SA/Kr 98/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Bogusław Wolas WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 15 września 2021 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wpłynął wniosek J. P. o umorzenie należności z tytułu składek. W treści wniosku J. P. podała, że prowadzona przez nią kwiaciarnia została zlikwidowana, gdyż nie przynosiła żadnych dochodów. Zdaniem wnioskodawczyni zachodzi przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek, gdyż ich opłacenie pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. odmówił umorzenia J. P. należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 14.048,01 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne - za okres wrzesień 2018 r. – grudzień 2019 r. w łącznej kwocie 6.759,16 zł, w tym z tytułu: składek – 5.653,16 zł, odsetek liczonych na dzień 15 września 2021 r. -1.106,00 zł; b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres sierpień 2018 r. – grudzień 2019 r. w kwocie 6.683,14 zł, w tym z tytułu: składek – 5.634,14 zł, odsetek liczonych na dzień 15 września 2021 r. – 1.049,00 zł; c) Fundusz Pracy - za okres maj 2018 r. – grudzień 2018 r. w łącznej kwocie 605,71 zł, w tym z tytułu: składek - 489,71 zł, odsetek liczonych na dzień 15 września 2021 r. - 116,00 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że w okresie od 9 maja 2011 r. do 26 grudnia 2019 r. J. P. prowadziła działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą detaliczną kwiatów, roślin, nasion, nawozów, żywych zwierząt domowych, karmy dla zwierząt domowych prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach. W związku z nieopłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy na jej koncie powstały zaległości. Następnie ZUS stwierdził, że we wniosku z dnia 8 marca 2021 r. oraz z dnia 15 czerwca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni poinformowała, że nie posiada środków do życia. Powołała się na swoją trudną sytuację finansową spowodowaną brakiem możliwości zarobkowych na życie swoje oraz dziecka. J. P. dodała też, że ojciec dziecka nie uważał za stosowne aby współfinansować życie rodziny. Oświadczyła również, że półtorej roku temu zwróciła się do ZUS z pismem o szkodliwości jaką niesie dla jej zdrowia i życia natłok problemów niemożliwych do rozwiązania m.in. opłata składek, na które nigdy nie była w stanie zarobić - powołała się na argument o zapożyczaniu się w celu opłaty ww. składek. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni poinformowała, że uzyskiwany przez nią budżet w wysokości 1.200,00 zł (700,00 zł alimenty oraz 500,00 zł na utrzymanie), nie pozwala jej na zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oświadczyła też, że od lat żyje w skrajnym ubóstwie i że zmaga się z problemami natury zdrowotnej (brakiem zębów, reumatyzmem oraz nerwicą). Wnioskodawczyni nie korzysta z pomocy społecznej oraz byłego męża, który przyczynił się do jej aktualnej sytuacji ubóstwa. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w "Oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym" z dnia 29 marca 2021 r. J. P. wskazała, że nabawiła się nerwicy z tikiem nerwowym ust, narośli na piersi lewej, kamicy nerkowej. Podkreśliła też, że nie ma możliwości spłaty długu. Następnie organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania o umorzenie należności z tytułu składek wnioskodawczyni przedłożyła: oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 29 marca 2021 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 czerwca 2021 r. (data wpływu do ZUS), wniosek o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 8 marca 2021 r., dokumentację finansową (12 szt.), dokumenty finansowe wystawione na B. P. (20 szt.), postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia 14 października 2020 r., dowód nr 2 i nr 7, sprawozdanie z wywiadu środowiskowego z dnia 4 września 2020 r., powiadomienie o nadaniu nr PESEL, skierowania lekarskie (5 szt.), rachunek zysków i strat za lata 2016-2017 oraz za 2017-2018. ZUS dodał, że do rozpatrzenia wniosku wykorzystano również informacje pozyskane z urzędu, tj. informację z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, informację z Centralnej Ewidencji Pojazdów, informację z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, oraz notatkę służbową z dnia 7 kwietnia 2021 r. Organ stwierdził, że według oświadczenia z dnia 29 marca 2021 r. J. P. nie pracuje zarobkowo. Posiada ona dochód z tytułu alimentów na syna K. Z. (5 lat) zasądzonych od ojca dziecka w wysokości 700 zł (postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 14 października 2020 r.) oraz z tytułu świadczenia wychowawczego 500+ w kwocie 500 zł miesięcznie. Z ustaleń Zakładu wynika że wnioskodawczyni jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku dla bezrobotnych od 29 września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że jak wynika z wyjaśnień wnioskodawczyni mieszka ona u ojca i korzysta z jego pomocy. Według sprawozdania z dnia 4 września 2020 r. koszty utrzymania mieszkania ponosi jej ojciec. Organ podniósł, że zgodnie z oświadczeniem z dnia 29 marca 2021 r. wydatki J. P. związane z utrzymaniem kształtują się następująco: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz) - 500 zł, opłaty eksploatacyjne (energia, gaz, woda) - 200-300 zł, koszty związane z leczeniem - 0-100 zł, inne-100-400 zł. Zgodnie z fakturą VAT z dnia 22 lipca 2021 r. wnioskodawczyni ponosi koszty związane z opłatami za usługi telekomunikacyjne z [...] w wysokości 111,49 zł. Ponadto poza zadłużeniem w ZUS J. P. posiada inne zobowiązania pieniężne w kwocie 20 000 zł, które są dochodzone w formie egzekucji prowadzonej jest przez komornika. Organ dodał, że poza świadczeniem rodzicielskim wnioskodawczyni nie wykazała korzystania z pomocy społecznej oraz z innych form wsparcia kierowanych do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Odnośnie sytuacji zdrowotnej strony organ stwierdził, że do akt sprawy załączyła ona skierowania lekarskie, z których wynika, że diagnozowana była w kierunku polipa struny głosowej i krtani, a także chorób kręgosłupa oraz zmian na piersi. Zgodnie z oświadczeniem oraz z ustaleniami Zakładu (baza CBDKW, CEP) J. P. nie posiada nieruchomości oraz środka transportu, a mieszka w mieszkaniu, które jest własnością jej ojca B. P. (sprawozdanie z dnia 4 września 2020 r.). Organ podniósł, że zadłużenie z tytułu składek figurujące na koncie wnioskodawczyni jako płatnika jest wymagalne i nie uległo przedawnieniu, gdyż na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności za okres maj 2018 r. – grudzień 2019 r. wpłynęło sukcesywne obejmowanie należności postępowaniem egzekucyjnym od 27 sierpnia 2019 r. przez Dyrektora Oddziału ZUS w K. (art. 24 ust 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie ww. przepisów. ZUS wskazał, że w stosunku do działalności wnioskodawczyni nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b, 4c nie zachodzą w stosunku do jej zadłużenia. Z przyczyn oczywistych, nie ma również, zdaniem organu, zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1. Organ wskazał, że wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również nie ma zastosowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że J. P. obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej. Aktualnie figuruje ona jako osoba bezrobotna zarejestrowana w PUP. Uzyskuje dochód z tytułu alimentów na syna w wysokości 700 zł (postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 14 października 2020 r.) oraz z tytułu świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł miesięcznie. W stosunku do wnioskodawczyni prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w K., które nie zostało zakończone. W sprawie nie nastąpiło zatem, zdaniem organu, stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można egzekwować zobowiązanie z tytułu składek. W opinii ZUS, brak jest również podstaw do stwierdzenia że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z uwagi na powyższe wykluczeniu podlegają więc przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przytoczył również treść art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wskazał, że także w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365) zostały zawarte przesłanki umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie. Organ wyjaśnił, że ocenił sytuację wnioskodawczyni przez pryzmat ww. przepisów nie znajdując przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu niepłaconych składek. ZUS stwierdził, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia nie ma w stosunku do wnioskodawczyni zastosowania, ponieważ nie prowadzi ona już działalności gospodarczej. Z zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego nie wynika także, aby w jej sytuacji zaistniała przesłanka do umorzenia - w myśl przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia - w postaci choroby dłużnika lub członka jego rodziny. Organ wskazał, że J. P. powołała się na swoją sytuację zdrowotną podając, że choruje na nerwicę z tikiem nerwowym ust, reumatyzm, kamicę nerkową, a także posiada narośl na lewej piersi i jest pozbawiona zębów. Do akt sprawy wnioskodawczyni załączyła skierowania lekarskie, z których wynika, że diagnozowana była w kierunku polipa struny głosowej i krtani, a także chorób kręgosłupa oraz zmian na piersi. Organ zaznaczył, że wnioskodawczyni nie wspomniała o konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Organ wyjaśnił, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Tymczasem w trakcie prowadzonego postępowania wnioskodawczyni nie udokumentowała trwałych przeciwskazań zdrowotnych do zatrudnienia w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Obecnie jest ona zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, co zdaniem organu świadczy o jej gotowości oraz chęci podjęcia zatrudnienia, a tym samym o braku stałych przeciwskazań zdrowotnych. Organ stwierdził, że brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia J. P. lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia jej uzyskiwanie środków pozwalających na spłatą należności względem ZUS. Organ podniósł, że rozważył również możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową wnioskodawczyni (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). ZUS wskazał, że obecnie J. P. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, na którego otrzymuje alimenty w wysokości 700 zł oraz świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie. Według oświadczenia z dnia 29 marca 2021 r. wnioskodawczyni ponosi wydatki związane z utrzymaniem w kwocie ok. 800-1300 zł. Poza zaległościami wobec ZUS posiada również zobowiązania finansowe, które dochodzone są przez komornika sądowego. Organ zaznaczył przy tym, że posiadanie innych zobowiązań (zarówno publicznoprawnych, jak i cywilnoprawnych) nie stanowi podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Spłata powyższych zobowiązań jest ważna, ale spłata zadłużenia wobec ZUS nie powinna być pomijana. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z przepisami prawa, a zobowiązania wobec Zakładu nie mogą być traktowane jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym, ze względu na ich szczególny charakter. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przedstawione we wniosku argumenty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, że sytuacja materialna i życiowa wnioskodawczyni wyklucza możliwości spłaty należności z tytułu składek. Istotne znaczenie ma bowiem fakt, czy sytuacja, w której się strona obecnie znajduje ma charakter długotrwały i czy może ulec poprawie. Organ wskazał, że z przekazanych przez wnioskodawczynię informacji wynika, że dzięki pomocy ojca ma ona gdzie mieszkać. Z drugiej jednak strony we wniosku o ponowne umorzenie wspomniała, że nie może liczyć na niczyją pomoc. W ocenie organu, sytuacja materialna J. P. jest spowodowana aktualnym brakiem stałego zatrudnienia. Jest to zatem okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie przy odpowiednim własnym zaangażowaniu i woli podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji finansowej. Organ zaznaczył, że obecnie wnioskodawczyni zarejestrowana jest jako osoba bezrobotna w PUP, a formalny status bezrobotnego daje dodatkowe możliwości m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej ludzi w każdym wieku. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że obecna sytuacja materialno-bytowa J. P. w przyszłości nie ulegnie poprawie, tym bardziej, że jest ona osobą w wieku największej aktywności zawodowej. Jednocześnie ZUS zaznaczył, że wnioskodawczyni nie udowodniła istnienia trwałych przeciwskazań do zarobkowania w postaci orzeczenia o niezdolności do pracy. Ponadto pomimo trudnej sytuacji poza świadczeniem wychowawczym nie korzysta ona ze stałych zasiłków kierowanych dla rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Organ stwierdził, że korzystanie z takiej formy wsparcia, stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W związku z tym - w ocenie ZUS - aktualny status materialny strony nie jest stanem trwałym i istnieje realna szansa na poprawę kondycji finansowej. Ponadto organ uważa, że skoro należności objęte są postępowaniem egzekucyjnym, to podjęcie decyzji o ich umorzeniu na obecnym etapie byłoby przedwczesne. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności w okresie możliwości ich dochodzenia. W związku z tym na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że J. P. nie udowodniła, że jej sytuacja materialno-bytowa, rodzinna i zdrowotna całkowicie i trwale uniemożliwia jej spłatę zaległych należności z tytułu składek. Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zgodziła się J. P. i pismem z dnia 19 grudnia 2021 r. wniosła na nią skargę. W uzasadnieniu skargi J. P. opisała swoją trudną sytuację, począwszy od 2017 r. kiedy to na skutek choroby jej dziecka i jego hospitalizacji nie mogła pracować, co spowodowało, że nie miała środków na utrzymanie ani na zapłacenie składek do ZUS. Skarżąca podniosła też szereg zarzutów wobec działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który jej zdaniem bardziej dba o swoje interesy niż o dobro ludzi. W dalszej części skargi J. P. stwierdziła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją odmawiającą jej pomocy w ciężkiej sytuacji życiowej w jakiej się znalazła mimo, że taką przesłankę umorzenia należności z tytułu składek przewiduje prawo administracyjne. Skarżąca uważa, że jej sytuacja życiowa spełnia przesłanki ujęte w rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jej zdaniem, zostały spełnione trzy przesłanki, które dają ZUS-owi prawo do umorzenia składek, tj.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności. Skarżąca stwierdziła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zastosował w jej przypadku możliwości umorzenia składek mimo, że był przez nią informowany, że znalazła się bez środków do życia, sama z dzieckiem, bez możliwości pomocy z jakiejkolwiek strony i że szkodzi to jej zdrowiu. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do stron postępowania o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W odpowiedzi w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. pełnomocnik organu podał adres elektroniczny na platformie ePUAP oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast skarżąca w piśmie z dnia 1 marca 2022 r. stwierdziła, że podjęła starania aby założyć konto jednak nie jest biegła w systemach internetowych i kwestiach komputerowych. W konsekwencji skarżąca nie podała adresu elektronicznego na platformie ePUAP ani nie wypowiedziała się co do kwestii rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 4 maja 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę. Przystępując zatem do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn bezpośrednio w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R., którą odmówiono umorzenia skarżącej należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem MGPiPS), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Wskazać w tym miejscu również należy na art. 32 u.s.u.s., który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Na wstępie należy przypomnieć, iż decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są w granicach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1036/09, LEX nr 746039 oraz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 225/09, LEX nr 582825), co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość, ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności albo trudna sytuacja majątkowa zobowiązanego, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 703/08, LEX nr 522553). Powyższe nie oznacza jednak, że rozstrzygnięcie organu administracji w tym zakresie może cechować dowolność, o czym świadczą określone w ww. przepisach ustawy i rozporządzenia przesłanki podejmowania decyzji w tej materii, których katalog został określony jasno i precyzyjnie, zakreślając granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany bowiem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych wyżej przepisach prawnych, bo tylko w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 321/07 – publ. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek organ administracji publicznej powinien postępować w zgodzie z podstawowymi zasadami prowadzenie postępowania administracyjnego ujętymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z tych zasad jest zasada prawdy obiektywnej ujęta w art. 7 k.p.a., która wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności, określone w ww. przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanej w ramach tzw. uznania administracyjnego, skoro pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, materiałów dowodowych, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Co więcej, w zgodzie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W świetle orzecznictwa sądowego decyzje tzw. uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych, polegającej nie na kontroli uznania administracyjnego samego w sobie, lecz kontroli kwestii, czy decyzja została podjęta właśnie w zgodzie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji, poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II GSK 817/09, LEX nr 746251). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej wymienione zasady, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, dlatego też skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wydanej przez ZUS decyzji. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, swoje rozstrzygnięcie organ oparł na przedłożonych przez skarżącą dokumentach (oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 29 marca 2021 r., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 czerwca 2021 r. (data wpływu do ZUS), wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 8 marca 2021 r., dokumentacji finansowej (12 szt.), dokumentach finansowych wystawionych na B. P. (20 szt.), postanowieniu Sądu Okręgowego w K. z dnia 14 października 2020 r., dowodzie nr 2 i nr 7, sprawozdaniu z wywiadu środowiskowego z dnia 4 września 2020 r., powiadomieniu o nadaniu nr PESEL, skierowaniach lekarskich (5 szt.), rachunku zysków i strat za lata 2016-2017 oraz za 2017-2018) oraz na informacjach pozyskanych z urzędu (informacji z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów, informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz notatki służbowej z dnia 7 kwietnia 2021 r.). Tymczasem z analizy akt sprawy wynika, że brak jest w nich części ww. dokumentów, a w szczególności oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 29 marca 2021 r., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 czerwca 2021 r. (data wpływu do ZUS), wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 8 marca 2021 r., a także pozyskanych przez organ informacji z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów, informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz notatki służbowej z dnia 7 kwietnia 2021 r. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że swoje ustalenia odnośnie sytuacji materialnej skarżącej organ oparł właśnie na wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 8 marca 2021 r., oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 29 marca 2021 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 czerwca 2021 r., których jednak brak w aktach sprawy. Z kolei na podstawie informacji z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych oraz z Centralnej Ewidencji Pojazdów organ uznał, że skarżąca nie posiada nieruchomości oraz środka transportu. Również i tych dokumentów próżno szukać w aktach sprawy. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie akta nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji nie jest możliwa ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii umorzenia zaległości składkowych, gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu o braku spełnienia przez skarżącą przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ jest zatem zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej. W szczególności niezbędne będzie dołączenie do akt niniejszej sprawy wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania przez ZUS, a następnie precyzyjne odniesienie się do aktualnej sytuacji skarżącej, na którą składa się jej sytuacja zdrowotna i majątkowa (finansowa) i w tym kontekście dokonać realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżąca, po pierwsze była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie skarżąca w sprawie występowała osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika. Po trzecie działając osobiście, nie wykazała, że poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swoich praw.