II SA/Kr 1093/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/18 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki I. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1093/25 o odrzuceniu skargi; II. oddala skargę. M. B. złożyła na podstawie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/18, w którym stwierdzone zostało przewlekłe prowadzenie postępowania. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 5 grudnia 2025 r. podtrzymał skargę i wniósł o: 1. wymierzenie organowi grzywny z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt 45/18 oraz z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 124/23; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty zwrotu akt; 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości; 5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych; 6. przyznanie dla pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia z należnym podatkiem od towarów i usług, które nie zostały do tej pory uiszczone. W uzasadnieniu skargi jej autor argumentował, że organ do tej pory nie zakończył postępowania, pomimo wydania dwóch wyroków sądu, stwierdzających przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ nie może skutecznie zasłaniać się podejmowanymi próbami przeprowadzenia oględzin lokalu. W efekcie dochodzi do oczywistego i rażącego naruszenia prawa przez przekroczenie wszelkich terminów normalnego rozpoznania sprawy, w tym precyzyjnie wskazanych w ww. wyrokach. Zasądzenie sumy pieniężnej w pełnej wysokości oraz grzywny jest uzasadnione funkcją dyscyplinującą tych środków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonując zobowiązanie wynikające z wyroku prowadzi postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia. Pomimo kilkakrotnych prób dokonania oględzin lokalu, o których strony były zawiadamiane (w dniach 27 stycznia, 3 marca, 14 kwietnia, 14 sierpnia, 10 września 2025 r.), lokal nie został udostępniony. Wobec tego, że inwestor samowolnych robót udaremnia przeprowadzenie czynności dowodowych, organ skierował do Prokuratury zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z ogólnej zasady określonej przepisem art.52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie zaś z art.154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skoro więc skarżąca pismem z dnia 4 sierpnia 2025 r. wezwała organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/18, skargę bezzasadnie uznano za niedopuszczalną i odrzucono ją postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r. Dlatego też Sąd postanowił uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić ww. postanowienie, o czym postanowiono w pkt I wyroku na zasadzie art. 179a p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że stosownie do art.154 p.p.s.a.: § 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 3. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. § 4. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. § 5. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. § 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. § 7. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dodać należy, że sąd administracyjny ocenia zasadność skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a według stanu postępowania administracyjnego na dzień wniesienia skargi, co oznacza że ewentualne załatwienie sprawy z uchybieniem terminu po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem - nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi, lecz może mieć jedynie znaczenie przy określeniu wysokości grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4. 03. 2009 r. sygn. akt l OSK 652/06, Lex 570318 , wyrok NSA z 1. 10. 2010 sygn. akt l OSK 1166/10, Lex 744945). Wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji publicznej, dysponując pełnymi aktami sprawy umożliwiającymi mu rozstrzygnięcie sprawy, sprawy nie załatwia (wyrok WSA w Poznaniu z 17.10.2019 r., II SA/Po 405/19), dlatego skarga o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu może być wniesiona skutecznie jedynie do czasu wydania danego aktu (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 726/10). Na podstawie analizy zebranego w aktach materiału dowodowego, Sąd ustalił, że zawiadomieniem z dnia 11 stycznia 2010 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/18 Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: PINB) do wydania aktu w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2008 r. w terminie 14 dni. Wyrokiem NSA z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1121/19 oddalono skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu 3 lutego 2020 r. PINB wydał decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności i robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2022 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/23 stwierdzono, że PINB dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. W dniu 4 sierpnia 2025 r. skarżąca wezwała PINB do wykonania pierwszego z tych wyroków (wyroku z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/18), a w dniu 21 sierpnia 2025 r. złożyła skargę na jego niewykonanie. Odnosząc przytoczone na wstępie przepisy do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że pomimo toczącego się od lat postępowania, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczową kwestią jest bowiem przedmiot skargi, którym skarżąca uczyniła niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/18. Wynika to wyraźnie zarówno z treści skargi, jak i z poprzedzającego go wezwania do wykonania wyroku. Wyrok ten, jak wskazano powyżej, zobowiązywał PINB do wydania aktu w przedmiocie wniosku skarżącej w terminie 14 dni. Stał się on prawomocny z dniem 8 października 2019 r. Organ wydał w jego następstwie decyzję w dniu 30 lutego 2020 r., co oznacza, że – choć z nieznacznym przekroczeniem terminu – to przedmiotowy wyrok został blisko 6 lat temu wykonany- tj. 5 lat przed złożeniem skargi na jego niewykonanie. Fakt ten czyni skargę bezzasadną, bowiem została ona wniesiona bezsprzecznie po wydaniu powyższej decyzji. Jak wskazuje się w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 oraz z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 726/25). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. III SA/Łd 278/17) (B. Dauter (w:) A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 154). Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zostało wydane. Za uwzględnieniem skargi nie przemawia zdaniem Sądu fakt, że PINB wydał akt z przekroczeniem wynikającego z wyroku terminu. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku po wniesieniu skargi nie powoduje umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Zatem, a contrario wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy przed wniesieniem skargi uzasadnia umorzenie postępowania lub oddalenie skargi (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1341/11 oraz wyroki WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 741/22, WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 1263/21 oraz WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 2520/24). O zasadności powyższego wniosku świadczy również zawarty w art. 154 § 1 p.p.s.a. wymóg wezwania organu do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi, który ma służyć zdyscyplinowaniu organu bez ingerencji sądu. Podsumowując, wydanie przez PINB decyzji w dniu 30 lutego 2020 r. świadczy o wykonaniu wyroku z dnia 21 listopada 2018 r., w związku z czym skargę – wniesioną po wydaniu decyzji – należało oddalić. W konsekwencji nie ma też podstaw do wymierzenia organowi grzywny, ani też sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Zastosowania powyższych środków dyscyplinujących nie uzasadnia fakt długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego, czy też przekroczenie terminu wynikającego z kolejnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 października 2023 r. Skarga na niewykonanie wyroku oparta na art. 154 p.p.s.a. nie jest impulsem do przekrojowego zbadania szybkości, czy też sprawności postępowania administracyjnego. Przedmiotem analizy jest bowiem wyłącznie to, czy organ wykonał wskazany w skardze wyrok. Skoro, jak wskazano powyżej wyrok zobowiązujący organ do wydania aktu został wykonany, skarga podlega oddaleniu pomimo tego, że w toku badania instancyjnego rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawa jest nadal w toku. Na marginesie zauważyć należy, że odrębnym zagadnieniem jest to, czy wykonany został wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2023 r., nie to było jednak przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II wyroku.