II SA/Kr 1169/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S.P. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12 skargę oddala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 582/12 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 stycznia 2012 r. znak [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 16 grudnia 2011 r. znak [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku S. P. dotyczącego wszczęcia postępowania administracyjnego ws. wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla F.H. "A" S. S. zlokalizowanej w T. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w tej sprawie nie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i obowiązkiem organu było merytoryczne rozstrzygniecie sprawy dotyczącej ustalenia poziomu hałasu. Wskazano, że organy administracji nie poczyniły ustaleń w związku z nowymi wnioskami przedstawionymi przez skarżącego S. P. w piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r. do którego dołączone były załączniki określające ilość sprzedawanego złomu. Sąd podniósł, że organy nie uwzględniły protokołów z dnia 22 lutego 2012 r. z przesłuchań pracowników firmy "B" odbierającej od firmy F.H. "A" złom. Te nowe okoliczności winny być wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym Sąd zauważył brak zapewnienia udziału dla jednej ze stron – S. S.. W dniu 21 września 2012 r. akta sprawy zostały zwrócone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do organu II instancji. Pismem z dnia 9 października 2012 r. znak: [...] Starosta zawiadomił strony o podjęciu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 15 października 2012 r. skarżący wezwał Starostę do wykonania wyroku z 21 czerwca 2012 r. (akta administracyjne, karta nr 91). Pismem z dnia 18 października 2012 r. znak: [...] wystąpiono do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. (dalej w skrócie WIOŚ) o zajęcie stanowiska w sprawie czasów pracy źródeł hałasu uwzględnionych podczas pomiarów hałasu na terenie punktu skupu złomu w T. Pismem z dnia 24 października 2012 r. znak: [...] organ wystąpił do Przedsiębiorstwa "B" Spółka z o.o. Zakład w B. o informację na temat ilości i miejsca odbieranego złomu od firmy F.H. "A". Pismem z dnia 24 października 2012 r. znak: [...] wystąpiono do Sądu Rejonowego w W. o przesłanie kopii zeznań kierowców firm odbierających złom z punktu złomu F.H. "A" w T.. W dniu 14 grudnia 2012 r. wpłynęła do organu skarga S. P. na bezczynność organu administracyjnego wraz z wnioskiem o jego ukaranie grzywną. W konsekwencji akta sprawy pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. znak: [...] zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W międzyczasie Firma Handlowa "A" S. S. w załączeniu do pisma z dnia 20 grudnia 2012 r. (data wpływu 21 grudnia 2012 r.) jako dowód w sprawie przedstawiła kopię protokołu kontroli WIOŚ w K. nr WIOŚ – [...] z którego wynikało, że w przedmiocie pomiarów emisji hałasu organ kontrolujący zamierzał przeprowadzić pomiary sprawdzające w otoczeniu zakładu. Nie doszło jednak do nich z uwagi na niekorzystne w dniu 11 grudnia 2012 r. warunki atmosferyczne. Wykonano jedynie pomiary czasu pracy poszczególnych operacji związanych z załadunkiem złomu (kwestionowanego przez stronę skarżącą. Starosta pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. znak: [...] zwrócił się do WIOŚ w K. o udostępnienie wyników badań, niezwłocznie po ich przeprowadzeniu. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2013 r. znak [...] Starosta zawiesił postępowanie do czasu wykonania i przedłożenia wyników pomiarów przez WIOŚ w K. S. P. w dniu 22 stycznia 2013 r. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty z dnia 11 stycznia 2013 r. znak [...] o zawieszeniu postępowania do czasu wykonania i przedłożenia wyników pomiarów przez WIOŚ w K. W dniu 28 stycznia 2013 r. do organu wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 23 stycznia 2013 r. znak [...] informujące, że w dniu 11 grudnia 2012 r. zamierzał on przeprowadzić pomiary akustyczne, jednak z uwagi na niekorzystne warunki atmosferyczne wykonano jedynie pomiary czasu pracy poszczególnych operacji związanych z załadunkiem złomu i odstąpiono od kontynuowania pomiarów kontrolnych emisji hałasu. Biorąc pod uwagę, że czasy pracy danych operacji były podobne jak podczas poprzednich kontroli w latach 2006-2009 oraz główne źródło hałasu w postaci urządzenia HDS do załadunku złomu na wyposażeniu samochodu ciężarowego odbiorcy też się nie zmieniło (pozostałe operacje związane z ruchem samochodu nie mają istotnego znaczenia), tym samym warunki pracy zakładu pozostały bez zmian. Wyniki pomiarów równoważnego poziomu hałasu w porze dziennej będą więc zbliżone do tych z poprzednich kontroli, tj. w wysokości ok.50 dB. Zdaniem WIOŚ w K. brak nowych okoliczności w rozpatrywanej sprawie dotyczących warunków pracy rozpatrywanego punktu skupu złomu uzasadnia przyjęcie stanowiska o braku potrzeby wykonywania ponownych pomiarów akustycznych i prowadzenia postępowania odnośnie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla przedmiotowego zakładu. Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 98/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S. P. na bezczynność Starosty po wyroku uchylającym, wymierzył mu grzywnę oraz orzekł o niestwierdzeniu rażącego naruszenia prawa. W dniu 27 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doręczył Staroście odpis prawomocnego orzeczenia ww. wyroku wraz z uzasadnieniem oraz informacją, że akta sprawy zostały dołączone do sprawy sygn. akt II SAB/Kr 78/13. W dniu 3 czerwca 2013 r. organ wystosował do stron postępowania zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2013 r. W dniu 12 czerwca 2013 r. wpłynęło do organu pismo S. P. wzywające do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 582/12. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r. znak [...] Starosta podjął zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu 21 czerwca 2013 r. Firma Handlowa "A" S. S. w T., w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 234/12 oddalającym skargę kasacyjną S. P. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 999/11 w sprawie skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. Starosta pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. poinformował strony o zgromadzonym materiale dowodowym w przedmiotowej sprawie i prawie wypowiedzenia się stron co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie wniosła uwag i zastrzeżeń do zgromadzonego materiału dowodowego. Starosta decyzją z dnia 5 lipca 2013 r. znak: [...] odmówił wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska dla Firmy Handlowej "A" S. S. w T.. Decyzję doręczono skarżącemu w tej sprawie w dniu 23 lipca 2013 r. S. P. złożył od przedmiotowej decyzji odwołanie, które zostało przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym między innymi, organ I instancji uznał jako dowody w sprawie protokoły przesłuchań świadków z daty 22 lutego 2012 r. i omówił je (te same, na które wskazał WSA w uzasadnieniu wyroku z 21 czerwca 2012 r.). Organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie obejmującym ustalenie ilości sprzedawanego złomu z firmy "A" i ten sam dokument, na który powoła się Sąd w uzasadnieniu wyroku z 21 czerwca 2012 r., był przedmiotem odrębnej oceny, w tym wyjaśnienia ilości zbywanego złomu i miejsc, w których ten złom był odbierany. Starosta wskazał, że zbadał materiał dowodowy w zakresie wskazanym przez Sąd i ustalił, że nie wnosi on nowym dla sprawy okoliczności. W piśmie z dnia 27 lipca 2013 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 31 lipca 2013 r.) S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r. II SA/Kr 582/12 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 stycznia 2012 r. znak: [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 16 grudnia 2011 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku S. P. dotyczącego wszczęcia postępowania administracyjnego ws. wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla F.H. "A" S. S. zlokalizowanej w T. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Skarżący wniósł o wymierzenie Staroście grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej prawem, wystąpienie przez Sąd do organów właściwych z informacją o rażących naruszeniach prawa w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r. II SA/Kr 582/12 nie stosując się do wiążących go poleceń Sądu. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował wyniki pomiarów hałasu przeprowadzonych przez WIOŚ w K. bez udziału skarżącego. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał właśnie na tę okoliczność i polecił dokonanie dowodów uzupełniających w postaci ponownych pomiarów z udziałem skarżącego. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ szczegółowo opisał wykonane w sprawie czynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 587/12. Starosta podniósł, że w świetle przedstawionych powyżej okoliczności zarzut niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r. jest całkowicie chybiony. Również bezpodstawny jest zarzut dotyczący nieuczestniczenia skarżącego w pomiarach przeprowadzanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K.. Organ wyjaśnił, że działania WIOŚ w K. w zakresie badań i pomiarów i reguluje art. 2 ust.1 pkt 1a, art. 14 oraz art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686). Natomiast w świetle art. 79 § 1 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona jedynie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin a nie pomiarów które są czynnościami specjalistycznymi przy użyciu aparatury pomiarowej. Czynności pomiarowe nie są więc obwarowane zasadami ogólnymi lecz szczególnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarga skarżącego obejmuje żądanie wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości Staroście w związku z nie wykonaniem przez ten organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 582/12, a także wniosek o wystąpienie do właściwego organu z informacją o rażącym naruszaniu prawa w tej sprawie. Oba wnioski nie są zasadne. W pierwszej kolejności w ocenie Sądu nie wystąpiła, podnoszona w odpowiedzi na skargę, w tej sprawie przesłanka pozwalająca na odrzucenie skargi. Taką przesłanką nie jest wydanie przez organ decyzji merytorycznej w sprawie jeszcze przed wniesieniem skargi. Ewentualna bezzasadność skargi może stanowić podstawę do jej oddalenie, ale nie odrzucenia. Skargę odrzuca się z przyczyn formalnych, a te w sprawie zostały zachowane. Skarżący poprzedził skargę wezwaniem do wykonania wyroku, skarga została wniesiona bez wad formalnych i został uiszczony wymagany od niej wpis. Sądowi znana jest okoliczność już raz orzekania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przedmiocie skargi skarżącego z żądaniem wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku. Sąd nakładając grzywnę na organ za niewykonanie wyroku ocenia stan faktyczny i prawny sprawy zasadniczo na datę orzekania. Późniejsze wniesienie kolejnej skargi z żądaniem wymierzenia grzywny będzie skutkować koniecznością dokonanie odrębnej oceny stanu "niewykonywania" wyroku. Stany faktyczne i prawne mogą się więc różnic. Ponadto wymierzenie grzywny nie jest merytorycznym rozstrzyganiem w sprawie administracyjnej, a jej celem jest zobowiązanie organu do załatwiania sprawy. Przechodząc do niniejszej sprawy należy podnieść, że podstawę prawną wymierzenia grzywny zawiera art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Przepis ten wprowadza dwa odrębne przypadki domagania się przez skarżącego w drodze skargi wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny organowymi administracyjnemu: 1) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 2) w razie bezczynności organu [w załatwieniu sprawy] lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym akt administracyjny lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadku, w którym skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) do sądu administracyjnego i sąd ten skargę taką uwzględnił. To zarazem oznaczało zobowiązanie organu do wydania decyzji lub podjęcia innego aktu lub czynności w określonym terminie i wówczas, gdy minął zakreślony przez sąd termin do wydania aktu/dokonania innej czynności – można było wnieść skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi. Druga sytuacja dotyczy przypadku, w którym organ prowadził postępowanie i zakończył je wydaniem decyzji, ale na skutek skargi sąd administracyjny uchylił taką decyzję lub stwierdził jej nieważność) i po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, dany organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie opisany przez skarżącego przedmiot skargi obejmuje drugi z ww. przypadków. Co istotne, rozpoznając sprawę ze skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny Sąd nie może badać merytorycznie trafności ewentualnych decyzji wydanych przez dany organ w danej sprawie. Sąd jedynie bada, czy dany organ jest bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w danej sprawie po wydaniu wyroku sądu administracyjnego uchylającego wcześniejsze decyzje. Takiej bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania w zakresie objętym skargą Sąd nie stwierdza. Nie ulega wątpliwości, że po wydaniu w dniu 21 czerwca 2012 r. wyroku przez sąd administracyjny I instancji, Starosta prowadził postępowanie w sprawie i zakończył je wydaniem decyzji. Decyzja w tej sprawie została wydana w dniu 5 lipca 2013 r. (akta administracyjne, karta nr 175-171) i doręczona skarżącemu w dniu 23 lipca 2013 r. Skarga z żądaniem wymierzenia grzywny została zaś wniesiona w dniu 31 lipca 2013 r., a więc już po wydaniu decyzji merytorycznej przez organ I instancji. Wydanie decyzji przez Starostę oznacza, że po dacie jej wydania zarzut niewykonania wyroku sądu administracyjnego jest bezzasadny. Gdyby organ administracyjny wydał decyzję po wniesieniu skargi w trybie art. 154 P.p.s.a., to wówczas sąd miałby obowiązek ocenić zasadność wymierzenia organowi grzywny, a jej wysokość miarkować w zależności od stopnia winy organu. Taka jednak sytuacja w tej sprawie nie występuje. Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu może być wniesiona skutecznie jedynie do czasu wydania danego aktu. Za taką interpretacją przemawia treść art. 154 § 3 P.p.s.a. Taki też pogląd reprezentują sądy administracyjne: np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 726/10, opub. w Lex nr 753137; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2676/11, opub. w Lex nr 1219127; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2237/11, opub. w Lex nr 1152150. Jak już to podkreślono, Sąd w sprawie ze skargi z żądaniem wymierzenia grzywny nie może badać merytorycznie prawidłowości czy legalności wydawanych decyzji i nie jest władny do oceny, jakie dowody i w jakim zakresie zostały przez organ administracji uwzględnione. W razie wniesienia skargi na podstawie art. 154 P.p.s.a. nie jest dopuszczalnym badanie merytoryczne sprawy. W przeciwnym razie Sąd uzurpowałby sobie uprawnienia do zastępowania albo postępowania odwoławczego, albo do określania sposobu załatwienia sprawy zamiast odrębnego postępowania, jakie strony mogą zainicjować wnoszeniem skarg na decyzje organów II instancji. Sama przy tym skarga skarżącego wyraźnie wskazuje na konieczność oceny dowodów, jakie przeprowadził organ I instancji i znaczenia tych dowodów dla załatwienia sprawy. Skarżący przy tym dokonuje wykładni uzasadnienia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r. wskazując, że w istocie zamiarem Sądu było nakazanie organom przeprowadzenia wszystkich dowodów z udziałem skarżącego. W dalszej części skargi są zarzuty dotyczące nieprawidłowo przeprowadzanych dowodów w sprawie. Mimo, że tak podnoszona argumentacja jest – dla skarżącego – istotna w tej sprawie, to jednak nie może ona skutkować zobowiązaniem Sądu do dokonania oceny merytorycznej przeprowadzonych dowodów w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 5 lipca 2013 r. Sąd jedynie informuje skarżącego, że prowadząc postępowanie Starosta ustalał stan faktyczny sprawy i brał pod uwagę także dowody zawnioskowane przez skarżącego i zawarte w wytycznych Sądu z dnia 21 czerwca 2012 r. Sąd nie może jednak dokonywać oceny prawidłowości dokonanych na podstawie także i tych dowodów ustaleń stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją Starosty z dnia 5 lipca 2013 r. znak: [...]. Tym samym uznając, że w tej sprawie przed wniesieniem skargi została wydana decyzja merytoryczna, nie można wymierzyć organowi grzywny. Nie ma bowiem sytuacji, w której nastąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny po wyroku uchylającym. Sąd także nie stwierdził, aby w tej sprawie zaistniała przesłanka polegająca na wystąpieniu istotnych naruszeń prawa, co z kolei mogłoby być podstawą do wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie zwłaszcza po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 98/13, którym to Sąd wymierzył organowi grzywnę, Starosta prowadził postępowanie w sprawie bez zbędnej zwłoki. Otrzymawszy w dniu 27 maja 2013 r. odpis prawomocnego wyroku z 20 marca 2013 r. wraz z uzasadnieniem oraz informacją, że akta sprawy zostały dołączone do sprawy sygn. akt II SAB/Kr 78/13, podjęto działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i już pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. Starosta poinformował strony o zgromadzonym materiale dowodowym w przedmiotowej sprawie i prawie wypowiedzenia się stron co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie wniosła uwag i zastrzeżeń do zgromadzonego materiału dowodowego i w dniu 5 maja Starosta wydał decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 154 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.