II SA/Kr 1261/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 lipca 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] , znak [...] , wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. 2010 r. Nr 243 póz. 1623 z późn. ), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 13 czerwca 2013 r., znak [...]. Powyższym postanowieniem, po rozpatrzeniu wniosku J.K. , organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 101 §1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie znak [...] , dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na terenie działki nr [...] , obr. [...] , przy ul. [...] w K. bez zgody organu architektoniczno-budowlanego i w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nawiązał do zaskarżonego postanowienia oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Artykuł 144 k.p.a. stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wskazał następnie, że po przeprowadzeniu postępowania wstępnego co do złożonego w terminie zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał je za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na wyłączenie przez przepisy możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe wywiódł z treści art. 101 § 3 k.p.a., który stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych ( m. in. wyroki : WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11; WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 630/12; WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11 oraz postanowieniu NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12). W takim stanie rzeczy wniesione zażalenie jest niedopuszczalne i nie może być merytorycznie rozpatrywane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dodał, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji błędnie pouczył stronę, że na niniejsze postanowienie przysługuje środek zaskarżenia, jednak fakt ten jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z wyrokiem NSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. I SA/Gd 170/00 (LEK nr 76083) "Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o wszczęciu postępowania, to stanowisko organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących jest prawidłowe ". W końcowej części uzasadnienia postanowienia Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił podstawy prawne do doręczenia wydawanego postanowienia jednemu z dwóch pełnomocników J.K. , według własnego wyboru. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. z dnia 19 lipca 2013 r. Nr [...] , znak [...], J.K. domagał się jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucał, że powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 101 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż norma w nim zawarta nie obejmuje przypadku, w którym organ odmawia zawieszenia postępowania. Nie zgadzając się z zapatrywaniem przedstawionym przez organ drugiej instancji w zakresie możliwości zaskarżenia postanowienia, na które skarżący wniósł zażalenie uznawał za racjonalne i właściwe poglądy wyrażone przez WSA w Krakowie w sprawie do sygn. III SA/Kr 983/09. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie organu drugiej instancji, którym na podstawie art. 134 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. 2010 r. Nr 243 póz. 1623 z późn. ) [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 13 czerwca 2013 r., znak [...] , o odmowie zawieszenia postępowania. Uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w szczególności pogląd w nim wyrażony o niedopuszczalności - z przyczyn przedmiotowych - zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że stan prawny dotyczący możliwości zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego uległ zmianie z dniem 11 kwietnia 2011r. Przed tą datą przepis art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym z roku 2000 (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przewidywał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Na gruncie tak sformułowanego przepisu przyjmowano, że zażalenie służy na postanowienie o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie jego podjęcia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania (zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000r., sygn. akt OPS 4/00, ONSA 2000/4/137). Artykuł 101 § 3 k.p.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18 ze zm. – dalej "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie po upływie trzech miesięcy od dnia jej ogłoszenia, tj. z dniem 11 kwietnia 2011r. (art. 4 ustawy nowelizującej). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zaskarżalnymi są zatem postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania ( o zawieszeniu postępowania) oraz w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania ( o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania). Zażalenie przysługuje zatem na postanowienia tamujące bieg postępowania administracyjnego. Założenie racjonalności ustawodawcy nakazuje przyjąć, że wprowadzona nowelizacja miała na celu zmianę dotychczasowego stanu prawnego poprzez zawężenie zakresu zaskarżenia postanowień, które dotyczą zawieszenia postępowania. O ile wcześniej można było zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumieć szeroko, obejmując jego zakresem każde rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia (a zatem również odmowę zawieszenia postępowania i podjęcia postępowania), o tyle obecnie określenie to, uzupełnione wskazaniem odmowy zawieszenia postępowania, trzeba rozumieć ściśle. Takie rozumienie obecnej treści art. 101 § 3 k.p.a. znajduje umocowanie w wykładni historycznej. W szczególności, w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano mianowicie, że "przepis art. 101 § 1 Kodeksu formę postanowienia przewiduje jedynie dla zawieszenia postępowania, nie przewiduje natomiast takiego obowiązku (wydania postanowienia) w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania". Względy wykładni systemowe nakazują też zwrócić uwagę na podobieństwo rozwiązań przyjętych w art. 101 § 3 k.p.a., do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku), czy także w postępowaniu cywilnym. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że prezentowane wyżej podejście służy realizacji zasady z art. 12 k.p.a., bez jakiejkolwiek szkody dla praw stron, w tym prawa do sądu, które zostaje zachowane i jest realizowane przy zaskarżaniu orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty. Analogiczne jak prezentowane wyżej stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany art. 101 § 3 k.p.a. wyrażane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki: WSA w Gdańsku II SA/Gd 630/12 - Lex Omega nr 1235827 i WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r II SA/Kr 1693/11- Lex Omega nr 1109011; postanowienie WSA w Białymstoku - z dnia 29 września 2011 r. II SA/Bk 466/11- Lex Omega nr 1122843; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12- LEX nr 1356312 , postanowienia NSA z dnia 23 maja 2013 r. II OSK 1617/12- LEX nr 1370497, z dnia 15 lutego 2013r. II OSK 2991/12 - LEX nr 1282964, z dnia 15 lutego 2013r. II OSK 2921/12 - LEX nr 1282961). Z dotychczasowych rozważań wynika zatem, że o ile przed dniem 11 kwietnia 2011r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego mogło być zaskarżone zażaleniem, o tyle po tej dacie i zgodnie z obecnym brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie takie stronom już nie służy. W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. miał podstawy do zastosowania art.134 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. i art. 123 k.p.a. Prawidłowo również uznał organ drugiej instancji, że nie otwiera drogi do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia błędne pouczenie strony o możliwości jego wniesienia, zawarte w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 13 czerwca 2013 r., znak [...] ., które to stanowisko poparł trafnymi poglądami orzecznictwa. Mając powyższe na uwadze, nie dostrzegając wad uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie stwarza podstaw uwzględnienia wniosku skarżącego o zwrot jego kosztów.