II SA/Kr 1347/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J. K. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. odstąpił od nałożenia na inwestora J. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w zakresie przebudowy kondygnacji poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w N. przy ul. S., gdyż sporządzający dokumentację techniczną wraz z oceną i wytycznymi projektowymi zespół projektowy nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w zrealizowanych w tych robotach budowlanych i nie zalecił wykonania dodatkowych robót w przebudowanej części budynku. W uzasadnieniu organ podniósł, że w związku ze skargą z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie legalności realizacji obiektów budowlanych na działce nr [...] oraz w zakresie robót budowlanych zrealizowanych w kondygnacji poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeprowadzono czynności wyjaśniające zakończone wystosowaniem zawiadomienia potwierdzającego naruszenie przez inwestora Prawa budowlanego. Inwestor J. K. przedłożyła zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 24 listopada 1999 r. Zgodnie z treścią tego pisma inwestor dokonał zgłoszenia na wykonanie remontu istniejącego pokrycia dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającego na zmianie pokrycia dachu z dachówki na blachę stalową. PINB w N. na podstawie zgromadzonego materiału w tym dokumentacji fotograficznej archiwalnej oraz w oparciu o przeprowadzoną kontrolę w terenie w dniu 5.11.2013 r. ustalił, że inwestor naruszył Prawo budowlane poprzez przystąpienie do realizacji robót budowlanych bez stosownego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie doszło do zmiany parametrów technicznych i użytkowych budynku istniejącego ponieważ przeprowadzono szereg robót budowlanych w poddaszu nieużytkowym budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w N. przy ul. S.. Wniosek taki można wyciągnąć w oparciu o dokumentację fotograficzną budynku z lat poprzedzających realizację robót budowlanych gdzie budynek posiadał dach dwuspadowy kryty dachówką i nie posiadał otwarć i doświetlenia poddasza, co stanowi przesłankę do uznania poddasza za niezaadaptowane na cele mieszkalne. Zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie, potwierdził że dokonano przebudowy poddasza budynku jednorodzinnego. Przed realizacją robót budowlanych budynek posiadał dwie kondygnacje użytkowe oraz dach dwuspadowy kryty dachówką cementową. Obecnie budynek posiada trzy kondygnacje użytkowe w tym przebudowane poddasze z otwarciami typu pulpitowe w elewacjach północnej i południowej gdzie wykonano również balkon wraz z otworami okiennymi i drzwiowymi. Organ wskazał, że J. K. nie przedstawiła żadnych dokumentów uprawniających ją do zrealizowania przebudowy poddasza. Roboty budowlane dokonane w takiej postaci wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę. W związku z powyższym PINB w N. zobligowany był do wydania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienia z dnia 4.03.2015 r., którym to nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia dokumentów i opracowań technicznych wraz z wytycznymi projektowymi i oceną techniczną. W dniu 2.04.2015 r. zostało złożone opracowanie techniczne pt. "Przebudowa poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego - inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych oraz ocena techniczna budynku wraz z wytycznymi projektowymi", zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w N.. Zespół projektowy sporządzający opinię techniczną oraz inwentaryzację robót budowlanych, we wnioskach i zaleceniach stwierdził, że "budynek nadaje się do użytkowania i nie stwarza zagrożenia dla jego użytkowania", "wszystkie roboty budowlane zostały zakończone i wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną". Projektanci nie znaleźli żadnych podstaw do stwierdzenia konieczności wykonania jakichkolwiek dodatkowych robót w celu doprowadzenia kondygnacji poddasza budynku do stanu zgodnego z przepisami. Wobec powyższej oceny organ stwierdził, że zrealizowana przebudowa budynku w kondygnacji poddasza nie narusza warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nie narusza obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] ([...]). Od tej decyzji odwołanie wniósł W. R. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., 107 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie; art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie, art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że błędnie organ stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów, w szczególności kubatury budynku. Wykonanie otwarć pulpitowych w obydwu połaciach dachowych musi bowiem skutkować zwiększeniem kubatury budynku, w stosunku do kubatury jaką miał budynek przed wykonaniem robót budowlanych, gdy miał poddasze nieużytkowane i dach dwuspadowy. Ponadto nie wyjaśniono kwestii antresoli, która nie została wykazana w inwentaryzacji budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wątpliwości budzi ustalony krąg stron niniejszego postępowania. W niniejszej sprawie PINB w N. jako strony uznał J. K. - właścicielkę działki nr [...] w N., na której usytuowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny oraz P. i W. R. - współwłaścicieli działki nr [...], która to działka od wschodu sąsiaduje z działką nr [...] a zachodnia ściana przedmiotowego budynku stoi w granicy w/w działek. Organ I instancji natomiast jako stronę postępowania nie uznał właściciela działki nr [...], która to działka od zachodu sąsiaduje z działką nr [...] a nadto wschodnia ściana przedmiotowego budynku mieszkalnego stoi w granicy tych działek i styka się bezpośrednio ze ściana zachodnią budynku usytuowanego na działce nr [...]. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien na nowo ustalić prawidłowy krąg stron niniejszego postępowania. W ocenie organu odwoławczego dokonana w weryfikowanej decyzji PINB w N. kwalifikacja przedmiotu postępowania jest nieprawidłowa, albowiem ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Przez budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć " wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Natomiast przez nadbudowę należy rozumieć taki rodzaj budowy, w wyniku której zwiększą się wysokość, kubatura i powierzchnia użytkowa istniejącego obiektu budowlanego natomiast zmianie nie ulega powierzchnia zabudowy. W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że wykonanie na poddaszu nieużytkowym poddasza użytkowego poprzez częściowe "otwarcie dachu" i wykonanie otworów okiennych i drzwiowych oraz balkonu, doprowadziło do wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego. Wobec powyższego zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane (w tym obejmujące nadbudowę) można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywistym jest również, iż roboty te powinny być prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazać zatem należy, iż w stosunku do inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zastosowane przez PINB w weryfikowanej decyzji przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. W sytuacji tak oczywistego i bezspornego stanu faktycznego, PINB winien zastosować normę prawną określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Należy zatem uznać, że decyzja PINB w N. z dnia 29 kwietnia 2015r, narusza art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Błędna kwalifikacja przedmiotu postępowania dokonana przez PINB skutkowała również doborem niewłaściwego trybu postępowania mającego na celu likwidację skutków samowoli budowlanej. Organ odwoławczy jako związany w orzekaniu zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie był władny do orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o inną przesłankę materialnoprawną. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. K. domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji względnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przekazując sprawę organ II instancji powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazaną w uzasadnieniu podstawą uchylenia decyzji I-instancyjnej jest to, iż zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zastosował niewłaściwy tryb postępowania określonych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t. j. Dz. U. Nr 243 z 23 grudnia 2010 r. poz. 1623 ze zm. (dalej; ustawa) a regulujący postępowanie w sprawach wykonania prac budowlanych w ramach tzw. samowoli budowlanej. Organ I instancji rozstrzygnięcie swoje oparł na art. 51 ustawy, tymczasem zdaniem organu powinien mieć tu zastosowanie art. 48. Stanowisko to jest wadliwe. Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi więc wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). A zatem stwierdzić należy, iż odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy w żadnym razie nie jest przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – w tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie. W niniejszej sprawie tak przed organem I jak i II instancji zachodziła tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa sprawy. Dotyczyła on prac budowlanych wykonanych bez obligatoryjnego pozwolenia na budowę, których inwestorem była skarżąca. Organ odwoławczy uznał przy tym, że stan faktyczny jest oczywisty i bezsporny (str. 4 uzasadnienia) - nie widzi zatem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Nie wskazuje też na uchybienia natury procesowej (poza wątpliwościami, co do kręgu stron postępowania, które to zagadnienie omówione zostanie w następnej kolejności) – stwierdzić zatem należy, iż nie zachodziły podstawy do wydania decyzji typu kasacyjnego, a organ II instancji mając poczucie iż należy stosować tryb postępowania uregulowany w art. 48 ustawy Prawo budowlane winien wszcząć procedurę zmierzającą do legalizacji samowolnie wykonanych prac budowlanych, a jeżeli zaszła by potrzeba (ziszczenie się przesłanek z art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane) orzec nakaz rozbiórki. Organ nie naruszył by przy tym zasady dwuinstancyjności, gdyż jak mowa o tym wyżej zachodziła tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym a rozstrzygnięcie zapadło by jedynie w oparciu o odmienne przepisy niż te stosowane przez organ I instancji. Skarżąca w przypadku rozstrzygnięcia dla niej niekorzystnego nie byłaby pozbawiona przy tym środków prawnych w postaci skargi do sądu administracyjnego. Wadliwość ta stanowi samodzielną podstawę do eliminacji z obrotu prawnego skarżonej decyzji. Nie jest to jednak uchybienie jedyne, gdyż daniem sądu organ II instancji dopuścił się ponadto obrazy przepisów postępowania (uznając że stan faktyczny jest oczywisty i bezsporny tj. dający podstawę do orzeczenia wydanego w oparciu o art. 48 ustawy) oraz obrazy przepisów prawa materialnego wadliwie interpretując zakres dyspozycji określonej przepisem art. 48 ust 1 stawy Prawo budowalne w relacji do art. 50 ust 1 oraz 51 tejże ustawy. Zgodnie z art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy (regulujący kwestię przedmiotowego zakresu postępowania naprawczego) stanowi z kolei, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zestawienie tych przepisów musi prowadzić do wniosku, że trybem naprawczym (art. 50 – art. 51 ustawy) objęte są wszystkie e te przypadki, kiedy wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę a prace te nie polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Z całą pewnością w przedmiotowej sprawie nie można mówić o budowie obiektu budowlanego. Rozważyć należało więc, czy sprawa ta nie dotyczy budowy części tego obiektu – a zatem czy nie jest objęta hipotezą art. 48 ust 1 ustawy. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "część" obiektu budowlanego. Należy zatem posłużyć się definicją słownikową tego terminu. Według słownika języka polskiego PWN "część" to przedmiot stanowiący jakiś dający się samodzielnie wyodrębnić element większej całości. Zdaniem sądu takie zdefiniowanie pojęcia "części" obiektu budowlanego w aspekcie, o którym mowa w art. 48 ust 1 ustawy jest jak najbardziej uprawnione. Przepis ten powinien być stosowany w sytuacji realizacji bez pozwolenia na budowę samodzielnie dającego się wyodrębnić fragmentu obiektu budowlanego – jego części. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie ( m.in.: wyrok WSA w Krakowie 4.11.2015 r. II SA/Kr 941/15, wyrok WSA w Warszawie z 20.03.2014, VII SA/Wa 2066/13, LEX nr 1466121; wyrok WSA w Opolu z 26.09.2013, II SA/Op 166/13, LEX nr 1504859, uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 428/14, LEX nr 1534133 w). Należy podkreślić, że wybudowana w ramach samowoli budowlanej część obiektu budowlanego by zastosować art. 48 ust 1 ustawy musi być na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą – legalnie zrealizowaną część obiektu budowlanego. Jeżeli w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 ustawy. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 ustawy, które dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy. Organ II instancji nie przeanalizował ani nie wyjaśnił czy przypadek taki zachodzi w niniejszej sprawie - a zatem czy skarżąca w ramach samowoli budowlanej zrealizowała samodzielny (dający się wyodrębnić) fragment budynku a ewentualna jego rozbiórka będzie bez istotnej ingerencji w tą pozostałą, legalnie zrealizowaną część obiektu. Brak ten stanowi istotną obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy. Co więcej organ ten uznając stan faktyczny za oczywisty i bezsporny nie dostrzegł, iż organ I instancji nie ustalił w sposób dokładny zakresu dokonanej przez skarżącej prac budowlanych - organ ten zresztą wykonane prace konsekwentnie określa jako przebudowa a jeżeli przyjąć, iż PINB w N. pojęcia nadbudowy i przebudowy rozróżnia, tym bardziej niezdumiałe jest stanowisko organu II instancji o oczywistości co do stanu faktycznego wskazującego na nadbudowę obiektu. Organ odwoławczy nie ustalił w szczególności czy na skutek wykonanych prac budowlanych budynek uległ podwyższeniu i o ile zwiększyła się jego kubatura. Trudno w tej sytuacji uznać stan faktyczny sprawy za oczywisty i bezsporny. Co więcej z uzasadnienia organu I instancji nie wynika, aby skarżąca nadbudowała przedmiotowy budynek. Z nadbudową wiąże się bowiem podwyższenie istniejącego obiektu, co nie jest jednoznaczne z wykonaniem dodatkowej kondygnacji. Organ pierwszej instancji opisuje, że na skutek wykonanych prac doszło do zmiany parametrów technicznych i użytkowych budynku. Przed realizacją robót budowlanych budynek posiadał dwie kondygnacje i dach dwuspadowy a obecnie trzy kondygnacje w tym przebudowane poddasze. Z opisu tego wynikało by wręcz, że dodatkowa kondygnacja powstała z nieużytkowanego poddasza. Uchybienia w tym zakresie uzasadniają, przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W końcu ustosunkować należy się do wskazanego przez organ odwoławczy uchybienia formalnego jakiego miał się dopuścić organ I instancji a dotyczącego kręgu stron postępowania. Po pierwsze wskazać należy, iż organ II instancji ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Sam powinien zatem ustalić, czy krąg stron postępowania był właściwy, czy też podmiot uprawniony był pominięty przez organ I instancji a w razie takiego ustalenia, podmiot ten powiadomić o sprawie a nie wyrażać wątpliwości w sprawie prawidłowości ustaleń organu I instancji w tym zakresie. Po drugie - wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, iż fakt pominięcia w postępowaniu administracyjnym podmiotu, którego interesu prawnego postępowanie to dotyczyło nie jest podstawą do wzruszenia orzeczenia wydanego w tym postępowaniu o ile nie powołuje się na to uchybienie podmiot bezzasadnie pominięty. Organy odwoławcze, ale też sądy administracyjne okoliczności tej nie mogą brać pod uwagę z urzędu i na nią powoływać się jaką przesłankę do uchyleniu decyzji. Strona bezzasadnie pominięta ma własne środki prawne by bronić swego interesu tak w zwykłym postępowaniu (o ile ma wiedzę, że się ono toczy) poprzez składanie środków odwoławczych jak również w postępowaniu nadzwyczajnym poprzez złożenie podania o wznowienie postępowania (wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. II OSK 2276/1, z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08" z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.