II SA/Kr 137/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Brzesku na uchwałę nr XLVI/337/2021 Rady Miejskiej w Zakliczynie z dnia 10 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zakliczyn stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku jest uchwała nr XLVI/337/2021 Rady Miejskiej w Zakliczynie z dnia 10 grudnia 2021 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zakliczyn. Rada Miejska w Zakliczynie w dniu 10 grudnia 2021 podjęła uchwałę nr XLVI/337/2021 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zakliczyn. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm. – dalej też jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm. – dalej też jako: u.u.c.p.g.). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zakliczyn (dalej też jako: Regulamin) stanowi załącznik do powyższej uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2021 r. pod poz. 7711. Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Brzesku (dalej jako: skarżący) w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.), zarzucając istotne naruszenie: I. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z poźn. zm. w brzmieniu od dnia 5 października 2021 roku, zwanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. w brzemieniu od dnia 1 listopada 2021 roku), w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją") polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i nie zawarciu w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów komunalnych w postaci odpadów wymienionych w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a, a to papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów; II. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez dokonanie w § 8 ust. 3 pkt 5 Regulaminu nieuprawnionej modyfikacji obligatoryjnej frakcji odpadów podlegającej selektywnemu zbieraniu odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a to odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego poprzez ograniczenie jej wyłącznie do kompletnego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, co jednocześnie spowodowało niewypełnienie delegacji ustawowej; III. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zawarciu w § 2 Regulaminu powtórzeń definicji rangi ustawowej w zakresie pojęć "nieczystości ciekłych", "odpadów ulegających biodegradacji", "zbiorników bezodpływowych", "bioodpadów", "właścicieli nieruchomości", rangi rozporządzeniowej w zakresie pojęcia "zabudowa jednorodzinna", a także nieuprawnionej modyfikacji definicji ustawowej pojęć "gospodarstwa domowego", "odpadów komunalnych" i "odpadów opakowaniowych" podczas gdy powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie IV. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 5 Regulaminu niedookreślonego warunku dokonywania napraw pojazdów wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości V. f istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez określenie w § 11 i § 12 Regulaminu pojemności worków i pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy w sposób punktowy, a także poprzez wskazanie ich pojemności maksymalnej, podczas gdy wskazane upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. uprawnia do wskazania wyłącznie minimalnej pojemności tych worków i pojemników VI. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2. u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu bezwzględnego obowiązku wystawiania pojemników lub worków z odpadami komunalnymi, w przypadku zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, przy drodze dojazdowej do nieruchomości, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli nieruchomości VII. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i nałożenie w § 27 ust. 3 pkt 1 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, podczas gdy bezwarunkowe ukształtowanie wskazanych nakazów może prowadzić w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt VIII. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g i nałożenie w § 29 Regulaminu na właścicieli nieruchomości w postaci budynków wielorodzinnych, zakładów handlowych i gastronomicznych, sklepów i punktów handlowych, budynków służących do produkcji spożywczej, budynków inwentarskich i budynków użyteczności publicznej przeprowadzania co najmniej raz na dwa lata, a w przypadku nieruchomości położonych na terenach miejskich co najmniej raz w roku, obowiązkowej deratyzacji na terenie nieruchomości, a także obciążenie ich kosztami przeprowadzenia deratyzacji, podczas gdy wskazana norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do określenia podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji, a jedynie do wyznaczania jej obszarów i terminów przeprowadzenia IX. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nałożenie w § 30 pkt 4 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego zakazu wprowadzania psów na tereny placów zabaw dla dzieci i terenów przeznaczonych do uprawiania sportu, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął podniesione zarzuty: Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podniesiono przy tym, że wyszczególnione naruszenie prawa przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, czynią wadliwą całą podjętą uchwałę. W tym zakresie skarżący zaznaczył, że skoro Rada Gminy nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez Sąd lub organ po zaskarżeniu uchwały do Sądu. Dodatkowo w ocenie skarżącego, z uwagi na liczebność uchybień w postaci wykroczeń poza delegację ustawową, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada Miejska w Zakliczynie, podejmując uchwałę nr XLVI/337/2021 Rady Miejskiej w Zakliczynie w dniu 10 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zakliczyn, działała na podstawie i w granicach prawa, wypełniła w ten sposób delegację ustawową zawartą w dyspozycji normy prawnej ujętej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwała ta została podjęta po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie oraz nie była kwestionowana przez organ nadzoru - Wojewodę Małopolskiego. W ocenie organu, nie było też podstaw do zaskarżenia ww. uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 roku, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 roku, poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle 53 § 2a p.p.s.a., jeżeli w sprawach innych niż wymienione w art.3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a. ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1465 ze zm. zwana dalej "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Istotne naruszenie, to m.in naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała nr XLVI/337/2021 Rady Miejskiej w Zakliczynie z dnia 10 grudnia 2021 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zakliczyn. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 roku, poz. 888 ze zm. – dalej powoływana jako u.c.p.g.). I tak, stosownie do art.4 ust.1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaznaczyć jednakże należy, że tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32). Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. m.in. uzasadnienia do wyroków NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14, NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz uzasadnienia do wyroków WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13). W myśl art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.: 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 2a. Rada gminy może w regulaminie: 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów; 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne; 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące; 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny; 6) wprowadzić obowiązek stosowania indywidualnego oznakowania pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w sposób, który pozwoli na identyfikację: a) właściciela nieruchomości, na której są wytwarzane odpady komunalne, lub b) osób wymienionych w art. 1 pkt 1 lit. b - w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1; 7) określić sposób zgłaszania lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów przez właściciela nieruchomości w celu zapewnienia prawidłowej realizacji usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; 8) wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej także "z.t.p."), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Odnosząc się do podniesionych zarzutów skargi, stwierdzić należy, co następuje: Trafny jest zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z poźn. zm. w brzmieniu od dnia 5 października 2021 roku, zwanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. w brzmieniu od dnia 1 listopada 2021 roku), w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i nie zawarciu w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co do odpadów komunalnych w postaci odpadów wymienionych w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a, a to papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera wymagania dotyczące zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co do odpadów komunalnych w postaci odpadów wymienionych w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a, a to papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów, niemniej analiza zaskarżonej uchwały nie pozwala na wysnucie takiego wniosku. O ile w istocie w zaskarżonej uchwale zawarto zapisy dotyczące selektywnego zbierania odpadów, to jednakże przepisy te – w świetle art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a i lit. b u.c.p.g. – nie są wystarczające. Stosownie do treści § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, właściciele nieruchomości zobowiązani są do selektywnego zbierania odpadów komunalnych i umieszczania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych do pojemników lub worków, według ich przeznaczenia. W treści przepisu § 8 ust. 2 i ust. 3 uchwały wskazano na jakie frakcje mają być podzielone odpady komunalne i w odniesieniu do jakich rodzajów odpadów komunalnych mieszkańcy zobowiązani są do ich zbierania i przekazywania do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Jak wynika z uchwały chodzi tutaj o następujące rodzaje odpadów komunalnych (por. § 8 ust. 1 pkt. 1 – 9 uchwały): 1) odpady niebezpieczne; 2) przeterminowane leki i chemikalia; 3) odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek; 4) zużyte baterie i akumulatory; 5) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny (kompletny); 6) meble i inne odpady wielkogabarytowe; 7) zużyte opony - limit 8 szt. rocznie przypadający na jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub na jeden lokal mieszkalny na terenie nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym; 8) odpady budowlane i rozbiórkowe - limit 0,5 Mg rocznie przypadający na jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub na jeden lokal mieszkalny na terenie nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym; 9) odpady tekstyliów i odzieży. Trafnie w tym zakresie podnosi Skarżący, że gmina jest zobligowana do określenia w uchwale szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie zarówno zbierania jak i przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej wszystkich odpadów komunalnych wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a i b u.c.p.g. Tymczasem uchwała nr XLVI/337/2021 Rady Miejskiej w Zakliczynie z dnia 10 grudnia 2021 roku nie zawiera regulacji, dotyczącej przyjmowania odpadów co najmniej wszystkich odpadów komunalnych wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a i b u.c.p.g. przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (tzw. PSZOK), co stanowi naruszenie wskazanych przepisów. Ponadto w zaskarżonej uchwale wprowadzono z naruszeniem w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a i b u.c.p.g. ograniczenia, co do niektórych rodzajów odpadów komunalnych, które mieszkańcy są zobowiązani do zbierania i przekazania do punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (tzw. PSZOK). W uchwale wskazano, że zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny może być przekazany jedynie kompletny (do kwestii sprzętu elektrycznego i elektronicznego przyjdzie jeszcze wrócić) a ponadto wprowadzono limit 8 sztuk opon rocznie przypadających na jedną nieruchomość, którą można przekazania do punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Bezwzględna konieczność zawarcia w Regulaminie regulacji opisanej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika wprost z kategorycznego brzmienia tego przepisu. Pomimo nałożenia na ustawodawcę lokalnego obowiązku określenia w Regulaminie między innymi szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, a także odpadów niebezpiecznych, w Regulaminie Gminy Zakliczyn nie zawarto takiej regulacji. Brak zawarcia w Regulaminie takich wymagań, a co więcej, brak wyszczególnienia, że zbiórka tego rodzaju odpadów jest prowadzona przez pszok, prowadzi do uznania, że Rada Gminy Zakliczyn nie wypełniła należycie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Tożsamy pogląd został wyrażony przez WSA w Rzeszowie w prawomocnym już wyroku z 8 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 259/20: "Z uwagi na fakt, że regulamin czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich wymienionych wyżej frakcji odpadów (a w szczególności postanowienia wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., czyli dotyczące selektywnej zbiórki odpadów). Pominięcie w tych postanowieniach którejkolwiek z frakcji, bądź uwzględnienie w nich niekompletnej frakcji odpadów, będzie zawsze skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, z uwagi na niepełną, a przez to nieprawidłową realizację delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy - w zakresie wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych." (por. też uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 roku, sygn. II SA/Kr 442/22). Zasadny jest również zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez dokonanie w § 8 ust. 3 pkt 5 Regulaminu nieuprawnionej modyfikacji obligatoryjnej frakcji odpadów podlegającej selektywnemu zbieraniu odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a to odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego poprzez ograniczenie jej wyłącznie do kompletnego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, co jednocześnie spowodowało niewypełnienie delegacji ustawowej; Jak wskazano już powyżej stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie m.in. zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Tym samym zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji dotyczących niekompletnego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Pominięcie w tych postanowieniach którejkolwiek z frakcji, bądź uwzględnienie w nich niekompletnej frakcji odpadów, będzie zawsze skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, z uwagi na niepełną, a przez to nieprawidłową realizację delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy - w zakresie wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2020 roku, sygn. II SA/Rz 259/20). Niejako na marginesie można wskazać, że kompatybilny z treścią art. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. jest art. 35 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, zgodnie z którym Zakazuje się zbierania niekompletnego zużytego sprzętu oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu podmiotowi niebędącemu m.in. odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącym punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399). Uzasadniony jest zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zawarciu w § 2 Regulaminu powtórzeń definicji rangi ustawowej w zakresie pojęć "nieczystości ciekłych", "odpadów ulegających biodegradacji", "zbiorników bezodpływowych", "bioodpadów", "właścicieli nieruchomości", rangi rozporządzeniowej w zakresie pojęcia "zabudowa jednorodzinna", a także nieuprawnionej modyfikacji definicji ustawowej pojęć "gospodarstwa domowego", "odpadów komunalnych" i "odpadów opakowaniowych" podczas gdy powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie. Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora odnośnie naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawcze" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: Zasady techniki prawodawczej). Zasadniczo Zasady techniki prawodawczej nie stanowią wzorca w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (por. np. uzasadnienia do: wyroku TK z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, wyroku TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, wyroku TK z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, NSA z dnia 21 lipca 2022 roku, sygn. III OSK 5477/21; zob. też np. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32). Zgodzić należy się ze skarżącym, że w akcie prawa miejscowego zamieszczać się powinno tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). W zaskarżonej uchwale powtórzono definicje ustawowe: "nieczystości ciekłych" (§ 1 ust. 3 pkt. 9 uchwały; art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; Dz. U. z 2021 roku, poz. 888 ze zm.), "odpadów ulegających biodegradacji" (§ 1 ust. 3 pkt. 13 uchwały; art. 3 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach; Dz. U. z 2021 roku, poz. 779 ze zm.), "zbiorników bezodpływowych" (§ 1 ust. 3 pkt. 9 uchwały; art. 2 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), "bioodpadów", (§ 1 ust. 3 pkt. 14 uchwały; art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach; Dz. U. z 2021 roku, poz. 779 ze zm.), "właścicieli nieruchomości" (§ 1 ust. 3 pkt. 22 uchwały; art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) a także definicję zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1065 ze zm.), to jest pojęcia "zabudowa jednorodzinna" (§ 1 ust. 3 pkt. 24 uchwały; § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku). Ponadto w zaskarżonej uchwale w sposób nieuprawniony wprowadzono modyfikacje do definicji ustawowych pojęć "gospodarstwa domowego" (§ 1 ust. 3 pkt. 6 uchwały; art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych; t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 2021 ze zm.); "odpadów komunalnych" (§ 1 ust. 3 pkt. 12 uchwały; art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach), "odpadów opakowaniowych" (§ 1 ust. 3 pkt. 15 uchwały; art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi; t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1114 ze zm.). Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja jak i uzupełnienie w akcie prawa miejscowego (zaskarżonej uchwale) jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie Z urzędu zauważyć również należy, że również przepis § 2 ust. 1 pkt 2) w i § 2 ust. 1 pkt 3) Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2) Regulaminu "Właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego oraz chodnika położonego wzdłuż nieruchomości". Zgodnie zaś z definicją przyjętą w § 2 ust. 3 pkt 4) Regulaminu "ilekroć w regulaminie jest mowa o chodniku - rozumie się przez to chodnik, a więc wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z kolei w myśl przywołanego w tej definicji art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z dróg dla pieszych położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taką drogę uznaje się wydzieloną część drogi publicznej przeznaczoną do ruchu pieszych położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia drogi dla pieszych, na której jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Porównanie treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że kwestionowany przepis Regulaminu stanowi prawie dosłowne powtórzenie art. 5 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. Przy czym, stanowiący upoważnienie ustawowe dla rady gminy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. c) u.c.p.g. dotyczy innego zakresu niż regulowany w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a mianowicie wyłącznie "części nieruchomości służących do użytku publicznego". Tak więc kwestia usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" nie stanowi materii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. uzasadnienia do wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia (por. też uzasadnienie do wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke 572/15). W przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia do uregulowania kwestii związanych z uprzątnięciem błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Nadto, skoro kwestia ta została uregulowana ustawowo art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., brak jest podstaw, do powtarzania tej regulacji w Regulaminie. Ponadto stosownie do § 3 Regulaminu, gmina obowiązana jest do: 1) zapobiegania zanieczyszczeniu ulic, chodników, placów i terenów otwartych, 2) utrzymania czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych, 3) uprzątnięcia błota, śniegu i lodu uprzątniętego z przystanków komunikacyjnych położonych na jej terenie, które stanowią jej własność lub którymi zarządza, w sposób nieutrudniający zatrzymywania się pojazdów, wsiadania i wysiadania pasażerów, 4) uprzątnięcia i pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania na takim chodniku, 5) wywozu nieczystości zbieranych w koszach ulicznych. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie zawiera upoważnienia ustawowego do uregulowania tych zagadnień w Regulaminie. Nadto, przepisy § 3 Regulaminu stanowią powtórzenie regulacji ustawowej z art. 5 ust. 4 i ust. 5 u.c.p.g., co jest niedopuszczalne. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegający na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 5 Regulaminu niedookreślonego warunku dokonywania napraw pojazdów wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. d) u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Do kompetencji rady gminy należy zatem tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń w tym zakresie (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 1571/7). Chodzi tu o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia czy naprawy pojazdów. W regulaminie należało zatem określić ogólne zasady dotyczące naprawy pojazdów poza warsztatami naprawczymi, takie jak zasady pozbywania się powstałych przy naprawie odpadów, nieczystości czy zużytych części (por. np. uzasadnienia do wyroku NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. II OSK 443/16, NSA z dnia 28 marca 2023 roku, sygn. III OSK 7165/21). Nie czyni natomiast zadość tym wymaganiom wprowadzenie niedookreślonego warunku dokonywania napraw pojazdów wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości. Uzasadniony jest również zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez określenie w § 11 i § 12 Regulaminu pojemności worków i pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy w sposób punktowy, a także poprzez wskazanie ich pojemności maksymalnej, podczas gdy wskazane upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. uprawnia do wskazania wyłącznie minimalnej pojemności tych worków i pojemników. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; Jakkolwiek postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają radzie na określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, a nie upoważniają na określenie maksymalnej ich pojemności. Określenie zatem również maksymalnej pojemności tych pojemników lub worków stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. (por. też uzasadnienie do wyroku WSA w Kielcach z dnia 17 maja 2022 roku, sygn. II SA/Ke 181/22). Podobnie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2. u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu bezwzględnego obowiązku wystawiania pojemników lub worków z odpadami komunalnymi, w przypadku zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, przy drodze dojazdowej do nieruchomości, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli nieruchomości. W tym zakresie podziela Sąd stawisko wyrażane w orzecznictwie, że delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie obowiązku ich wystawiania. Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć taki obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków. Takie unormowanie nie mieści się w ramach warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 28 maja 2024 roku, sygn. III OSK 3771/21, NSA z dnia 17 września 2024 roku, sygn. III OSK 270/23). W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegający na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i nałożenie w § 27 ust. 3 pkt 1 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, podczas gdy bezwarunkowe ukształtowanie wskazanych nakazów może prowadzić w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Utrwalony jest pogląd, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy bezwzględnego nakazu prowadzenia psów na smyczy jest nieuzasadnione, godzi w prawa właścicieli zwierząt, nadto może prowadzić do niehumanitarnego traktowania zwierząt, gdyż nie każdy pies może być prowadzony na smyczy i nie we wszystkich okolicznościach prowadzenie psa na smyczy winno być wymagane. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania nakazu wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na smyczy, a jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wyprowadzanie z przytoczonej regulacji ustawowej nakazu wyprowadzania psów na spacer na smyczy jest zatem nieprawidłowe. W tym kontekście należy stwierdzić, że nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia nie mogą być bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami. Tymczasem z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, "u.o.z.", (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 638) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3403/21 wskazał, że "nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (...) Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności" (podobnie WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 192/21, WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Po 139/20). Redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., aby była prawidłowa powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 listopada 2025 roku, sygn. III OSK 6723/21). Podobnie za zasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegający na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nałożeniu w § 30 pkt 4 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego zakazu wprowadzania psów na tereny placów zabaw dla dzieci i terenów przeznaczonych do uprawiania sportu, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Podziela Sąd stanowisko, że wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, czy piaskownic dla dzieci stanowi naruszenie kompetencji przyznanej radzie przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Dlatego należy uznać, że w kompetencjach rady gminy wynikających z ww. przepisu nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 maja 2023 roku, sygn. III OSK 98/22). Dlatego też Sąd uznał zarzut za usprawiedliwiony. Trafny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegający na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g i nałożenie w § 29 Regulaminu na właścicieli nieruchomości w postaci budynków wielorodzinnych, zakładów handlowych i gastronomicznych, sklepów i punktów handlowych, budynków służących do produkcji spożywczej, budynków inwentarskich i budynków użyteczności publicznej przeprowadzania co najmniej raz na dwa lata, a w przypadku nieruchomości położonych na terenach miejskich co najmniej raz w roku, obowiązkowej deratyzacji na terenie nieruchomości, a także obciążenie ich kosztami przeprowadzenia deratyzacji, podczas gdy wskazana norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do określenia podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji, a jedynie do wyznaczania jej obszarów i terminów przeprowadzenia. Według art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy: wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia". Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie sposób jednak wyprowadzić wniosku, jakoby gmina mogła regulować zakres podmiotowy w odniesieniu do deratyzacji, to znaczy wskazywać podmioty - w realiach sprawy właścicieli nieruchomości - którzy powinni podejmować się zwalczania gryzoni. Ustawodawca obciąża tym obowiązkiem gminę, i jest przekroczeniem delegacji ustawowej, działaniem bez podstawy prawnej, przeniesienie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości wynika z ustawy. Regulacja ustawowa obowiązków właścicieli nieruchomości wykonania zapisów regulaminu zapewnia pełne unormowanie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 13 września 2016 roku, sygn. II OSK 3026/14). Ponadto celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak to uczyniono w § 29 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., wprost bowiem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2542/19, NSA z 25 maja 2021 r., sygn. III OSK 511/21, NSA z 21 lipca 2022 r., sygn. III OSK 5477/21). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że poza granicami upoważnienia ustawowego chwalony został przepis § 10 regulaminu, zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości, którzy nie są podłączeni do sieci kanalizacyjnej, zobowiązani są do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub przetwarzania ich w przydomowych oczyszczalniach ścieków, o których mowa w § 18 ust. 2". Stosownie do § 13 ust. 1 Regulaminu: "Właściciele nieruchomości podczas lokalizowania na terenie nieruchomości pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych zobowiązani są do uwzględniania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U, Nr 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.)." Wskazać zatem należy, że są to przepisy §22, § 23 i § 24 dotyczące miejsc gromadzenia odpadów stałych. Cytowany przepis Regulaminu narusza w istotny sposób art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 4 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Regulamin ma bowiem określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a dotyczące kwestii wymienionych w art.4 ust.2 ustawy. Zauważyć zatem należy, że odwołanie się w Regulaminie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w żaden sposób nie konkretyzuje obowiązków wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 2a) ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis § 18 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu ma treść: "1. Właściciele nieruchomości zobowiązani są na własny koszt do podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. 2. W przypadku kiedy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy o wielkości odpowiedniej do potrzeb lub przydomową oczyszczalnię ścieków." Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia ustawowego do uregulowania tych zagadnień w Regulaminie. Nadto, przepis ten nawiązuje do art.5 ust. 1 pkt 2) u.c.p.g., który stanowi, że "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Kwestia ta nie wymagała zatem dodatkowych wskazań w Regulaminie. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem w/w przepisów, co uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego. Skarżący ma rację, że wskazane w skardze naruszenia prawa, przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej i brak w uchwale elementów obligatoryjnych, czynią wadliwą całą zaskarżoną uchwałę. Skoro Rada Gminy nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w uchwale, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez Sąd lub organ po zaskarżeniu uchwały do Sądu. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych. W tej sytuacji, wobec braku kompletności Regulaminu i ww. wskazanych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności najistotniejszych jego elementów, stosowanie Regulaminu w szczątkowej formie byłoby niemożliwe. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że wniosek skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości należało uznać za uzasadniony. Mając na względzie powyższe rozważania oraz zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uwzględnił skargę w całości, w pełni podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację skarżącego. Zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.