II SA/Kr 1389/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2024r. znak SKO.ZP/415/227/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz S. L. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1389/24 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 19 marca 2024 r., znak: [...], wydanym m.in. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] w miejscowości K. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego nN, przyłącza wody projektowanego ze studni, bezodpływowego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, bezodpływowego szczelnego zbiornika na ścieki, szczelnego zbiornika na wody opadowe – w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji nr [...] z dnia 27 lutego 2024 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że sporna działka ma klaso-użytki RIVb, RV, Lzr-PSVI pochodzenia mineralnego, które nie są gruntami szczególnie chronionymi w myśl przepisów u.o.g.r.l., bo z zaświadczenia PGW "Wody Polskie" wynika, że na działce nie występują urządzenia melioracji wodnych. Sporna działka w planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. leżała w obszarze "R" (tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w użytkach rolnych), a w obowiązującym studium leży w obszarze "RS" (obszary rolne i sadownicze - kompleksy terenów najkorzystniejszych dla rolnictwa). Polityka przestrzenna na obszarze "RS" polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej. Na terenie tym jest dopuszczenie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących bądź nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych, a nie budowy nowych budynków mieszkalnych. Wymóg uzgodnienia dotyczy zarówno gruntów o klasach I-III (art. 7 u.o.g.r.l.), jak i pozostałych gruntów o niższej przydatności produkcyjnej. Z załączonego załącznika graficznego do projektu decyzji WZ oraz z danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu wynika, że sporna działka ma w całości użytki rolne. Nie była ona nigdy ujęta pod żadną zabudowę – w starym planie i aktualnym studium była i jest terenem rolniczym. Projekt decyzji WZ jest sprzeczny z wolą rady gminy wyrażoną w studium. Na sąsiednich działkach nie istnieje żadna zabudowa, a tym samym budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego pozbawiłaby teren rolniczego charakteru. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja byłaby sprzeczna z celami określonymi w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/227/2024, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia S. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji, wskazując przy tym, że choć studium nie jest aktem prawa miejscowego, to organy nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium, zaś to, że znaczna część spornej działki nie jest gruntem szczególnie chronionym (klasy R I-III) i nie ma na niej urządzeń melioracji wodnych, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że zwarty kompleks gruntów rolnych, w którym znajduje się sporna działka, jest najkorzystniejszy dla rolnictwa na obszarze gminy. Nieobowiązujący plan miejscowy i aktualne studium świadczą o tym, że gminie zależy na rolniczym wykorzystywaniu gruntów. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze S. L. wniosła o uchylenie obydwu postanowień oraz zwrot kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że ujęcie działki w studium w obszarze "RS" oznacza, że na tym terenie możliwe jest dopuszczenie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących bądź nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych, a nie nowych budynków mieszkalnych oraz błędne ustalenie, że na sąsiednich działkach nie istnieje żadna zabudowa, a tym samym budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego pozbawiłaby teren rolniczego charakteru; 2) art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niezastosowanie, podczas gdy uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, a nie doszło do wyważenia interesu publicznego (ochrony gruntów leśnych) i słusznego interesu skarżącej; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędną wykładnię i uznanie, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na zakazie, a nie na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, jak również przez oparcie odmowy uzgodnienia na normie o charakterze ogólnym zadaniowym i celowościowym, podczas gdy podstawą odmowy uzgodnienia może być jedynie norma skonkretyzowana, stanowcza, a nie dyrektywalna; 4) art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rolne przeznaczenie terenu w studium uniemożliwia uzgodnienie projektu decyzji WZ, podczas gdy studium nie jest aktem prawa miejscowego i decyzja WZ nie musi być z nim zgodna. W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że sporna działka bezpośrednio sąsiaduje z dostępną z tej samej drogi publicznej działką nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z pozostałą zabudową. Również na położonej nieco niżej, lecz w tym samym pasie, działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny z towarzyszącą zabudową. Nie wyjaśniono, dlaczego planowana inwestycja doprowadziłaby do dezorganizacji rolniczej funkcji obszarów sąsiadujących lub przyległych. Na spornej działce nie jest prowadzona działalność rolnicza (znaczna część powierzchni zajęta jest krzewami, ostrężynami), a prowadzenie efektywnej działalności rolniczej na działce o powierzchni 0,35 ha jest niemożliwe. Prowadzenie dalszej rewitalizacji nieużytków i krzewów bez możliwości zamieszkania tam jest nieracjonalne – teren będzie ulegał degradacji, a skutki będą odwrotne od założeń ochrony gruntów rolnych i leśnych. Sporna działka ma atrakcyjną lokalizację (uwarunkowania komunikacyjne, dostęp do drogi publicznej). Skarżąca podkreśliła, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (IV SA/Wa 163/07, IV SA/Wa 2480/07, II OSK 317/07, II SA/Kr 1551/11, II SA/Kr 348/09). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) - dalej jako "u.p.z.p." decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem tym jest starosta. Można też zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Niezależnie stosownie do art. 7d pkt 1 lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) - dalej jako "PrGeod" do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 PrGeod podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 23 ust. 1-4 PrGeod właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z powyższego wynika zatem, że Starosta jest organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowe uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 września 2021 r., sygn. II OSK 3171/18). Trzeba podkreślić, że w takiej sytuacji właściwy organ - starosta - jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Organ powinien wskazać i uzasadniać jakie konkretne argumenty przemawiają za jego stanowiskiem. Odnosząc powyższe uwagi ogólne do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że stanowisko Starosty jak i Kolegium nie spełnia tych warunków. Analiza treści uzasadnienia postanowienia Starosty prowadzi bowiem do konkluzji, że w istocie zawiera ono pewne sprzeczności, które celnie wykazuje Skarżąca. Z jednej bowiem strony Starosta wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość, która stanowi klaso-użytek R IVb, RV i Lzr-Ps VI - nie jest gruntem szczególnie chronionym w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z drugiej jednak zaznacza, że podstawą prawną do odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego jest fakt, że projekt decyzji Wójta Gminy R. stoi w sprzeczności z kierunkami i zasadami kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przedstawionymi w aktualnej treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego przez Radę Gminy R. uchwałą z dnia 3 listopada 2022 r. Nr XLIlI/321/2022. Z powyższego wynika, że działka nr [...] w miejscowości K. leży w obszarach "RS" - obszary rolne i sadownicze najkorzystniejsze dla rolnictwa". Ponadto w jego ocenie przesłanką do odmowy pozytywnego uzgodnienia jest również fakt, że działka nr [...] w miejscowości K. w nieobowiązującym już planie miejscowym leżała w obszarze R - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w użytkach rolnych, a tym samym nie była przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, a zdaniem Starosty omawiana inwestycja spowodowałaby utratę charakteru rolnego zarówno wnioskowanej działki, jak i działek sąsiednich, przy czym ta wypowiedź nie zawiera uzasadnienia. Wskazać w tym miejscu ponownie trzeba, że celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r. IV SA/Wa 104/20 LEX nr 3085218). W tym kontekście rację ma skarżąca, że powoływanie się przez organ na Studium, które nie jest prawem, nie może wywrzeć oczekiwanego skutku. Studium nie może być podstawą dla ustalenia warunków zabudowy. "(...) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne i nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak przykładowo wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r. II OSK 340/14, LEX nr 2002662 ). Trafnie zatem wskazuje skarżąca na wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. IV SA/Wa 163/07, gdzie powiedziano: "Skoro ustalenia Studium - w świetle przywołanych przepisów prawa - nie mogą być podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to uznać należy, iż nie mogą one również stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie uzgodnień dokonywanych na etapie wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy". Istotą sprawy powinno być ustalenie, czy w świetle obowiązującego prawa, ale też biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu, sposób zagospodarowania działek sąsiednich, analizę zwartej powierzchni obszaru oraz odpowiedź na pytanie, czy zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego wnioskowanych działek – planowana inwestycja jest możliwa. Organ tymczasem, dając odpowiedź negatywną – wskazuje wprawdzie powyższe aspekty hasłowo, ale w istocie nie zajął się zbadaniem tych kwestii. Już samo stwierdzenie, że na działkach sąsiednich nie istnieje żadna zabudowa, jest o tyle wadliwe, że z mapy na k. 10 akt adm. wynika, że zabudowana jest działka nr [...] oraz [...], leżące w tym samym pasie zabudowy ( nieco dalsze sąsiedztwo) ; zaś skarżąca twierdzi, że aktualnie zabudowa istnieje też na działce nr [...] ( najbliższe sąsiedztwo). Prawdą jest, że uzgodnienie realizuje się poprzez uznanie administracyjne. Jednak uznania administracyjnego nie można rozumieć jako dowolności organu w rozstrzygnięciu sprawy. Organ nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia pełnych i precyzyjnych ustaleń co do stanu faktycznego i oceny, czy okoliczności sprawy odpowiadają przesłankom udzielenia aprobaty. Uzasadniając wybór rozstrzygnięcia uznaniowego organ musi przedstawić jasną i przekonującą argumentację, zarówno co do faktów, jak i prawa. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano go w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. W ocenie Sądu organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a., albowiem nie zbadały aktualnego zagospodarowania terenu oraz czy jest tam prowadzona działalność rolnicza, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich ( bezpośrednio i pośrednio), nie przeprowadziły analizy zwartej powierzchni obszaru wraz z odpowiedzią na pytanie, czy zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego wnioskowanej działki i jakie to ma znaczenie dla produkcji rolnej w świetle jej powierzchni oraz dla produkcji rolnej na działkach sąsiednich; wreszcie nie rozważyły sytuacji w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( jakie są przeciwskazania do zastosowania tego przepisu bądź czy jest to możliwe). Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 962/17 LEX nr 2457684: "1. W odróżnieniu od przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obecnie nie ma już wskazania, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na rolniczym ich wykorzystywaniu. Wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. 2. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego". Wobec powyższego ograniczenie się przez ograny dokonujące uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jedynie do powołania się na zapisy nieobowiązującego już planu miejscowego jak i, co prawda obowiązującego, ale niebędącego przecież aktem prawa miejscowego, studium - nie stanowi o wystarczającym rozważeniu przez organy zasadności lub bezzasadności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organy powinny w pierwszym rzędzie ustalić wskazane wyżej istotne okoliczności faktyczne i wziąć pod uwagę ich wpływ na ochronę gruntów rolnych, a ponadto oceniając zasadność ochrony przedmiotowego gruntu skonkretyzować precyzyjnie określone dobra czy też wartości, które uzasadniają określony kierunek uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia. Sąd nie rozstrzyga tego w jakim kierunku powinno nastąpić uzgodnienie, to bowiem należy do organów, które dokonując tego uzgodnienia będą miały na uwadze zarysowane powyżej okoliczności. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało uchylone.