II SA/Kr 1397/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w N. T. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego I. stwierdza bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w N. T. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] M. ul. [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w N. T. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w N. T. z 20 października 2021 r. znak [...] w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego, niewpisanego do rejestru zabytków dla Cmentarza cholerycznego w M. , w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obr. 0004 M. ul. [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów: 1) postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "K.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozparzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a tj.: - błędne przyjęcie, że stanowiąca własność skarżącego nieruchomość (działka nr [...] położona w M. ) stanowi zabytek i znajduje się w obszarze cmentarza cholerycznego w M. , podczas gdy Konserwator Zabytków ustalił domniemaną lokalizację cmentarza cholerycznego w M. sposób dowolny i nieprecyzyjny, na podstawie niesprawdzonych informacji, bez przeprowadzenia jakichkolwiek badań terenowych i archeologicznych przedmiotowej nieruchomości potwierdzających istnienie na tym terenie cmentarza cholerycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego objęcia przedmiotowych nieruchomości ochroną konserwatorską i włączeniu karty ewidencyjnej przedmiotowej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków; - brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn uzasadniających objęcie ochroną konserwatorską stanowiącej własność skarżącego, - brak ustalenia przez Konserwatora Zabytków przed sporządzeniem karty ewidencyjnej cmentarza i włączeniem jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków rzeczywistych granic domniemanego cmentarza cholerycznego w M. , a przy ustaleniu jego lokalizacji posługiwanie się ogólnymi i niesprawdzonymi informacjami bez przeprowadzania jakichkolwiek badań archeologicznych i terenowych na dz. ewid. nr [...], które potwierdziłyby istnienie na tym terenie miejsca pochówku zmarłych; - całkowitą dowolność w zakresie ustalenia lokalizacji cmentarza cholerycznego w M. , bez przeprowadzenia dokładnych badań terenowych i w oparciu o domniemania oraz niesprawdzone informacje (nieprecyzyjny fragment książki, wypowiedzi kilku osób na portalu społecznościowym mające charakter dywagacji, oględziny, które zostały przeprowadzone z pominięciem właścicieli nieruchomości i nie ujawniły na przedmiotowym terenie żadnych szczątków ludzkich, oparcie się na relacjach przypadkowych osób, które z racji swojego wieku nie mogą pamiętać lokalizacji domniemanego cmentarza cholerycznego z 1873 roku, niewłaściwą i wybiórczą interpretację starych map wojskowych, a także błędne uznanie, że granicę cmentarza wyznaczają znajdujące się na nieruchomościach krzyże przydrożne, mimo że nie mają one nic wspólnego z cmentarzami lub innym miejscami chowania zmarłych); - kategoryczne ustalenie przez Konserwatora Zabytków, w oparciu o niesprawdzone informacje, że cmentarz choleryczny był usytuowany w rejonie ul. [...], pomiędzy M. a potokiem C. , w tym na działce ewidencyjnej stanowiącej własność skarżącego, podczas gdy sam Konserwator Zabytków w karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego posługuje się takimi ogólnymi sformułowaniami jak "zbiorowa mogiła o nieustalonym zasięgu", czy też "brak możliwości ustalenia granic cmentarza"; - nieprzeprowadzenie przez Konserwatora Zabytków przed sporządzeniem karty ewidencyjnej cmentarza cholerycznego w M. i włączeniem jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków w odniesieniu do obszaru objętego ochroną konserwatorską żadnych badań archeologicznych lub georadarowych celem ustalenia, czy pod działką należącą do skarżącego rzeczywiście znajdują się jakieś nawarstwienia antropogeniczne, mogące uzasadniać istnienie cmentarza cholerycznego na przedmiotowej nieruchomości; - całkowicie dowolne ustalenie granic cmentarza cholerycznego w M. , z pominięciem przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż na przedmiotowej nieruchomości nie były przeprowadzane żadne prace ziemne, czy też badania z użyciem georadaru, które ujawniłyby na tym terenie jakiekolwiek ślady szczątków ludzkich lub starych mogił; - całkowicie dowolne ustalenie granic cmentarza cholerycznego w M. na obszar o powierzchni ok. 1,2 ha, co powoduje, że "cmentarz choleryczny w M. " byłby jedną z największych nekropolii tego typu na [...], bez uwzględnienia okoliczności, że ludzie zmarli na cholerę lub inne choroby zakaźne w miejscach takich jak [...], gdzie panował tzw. głód ziemi, musieli być chowani na ograniczonym obszarze głównie w zbiorowych grobach a nie w obrębie tak olbrzymiego terenu; - całkowicie dowolne przyjęcie przez Konserwatora Zabytków, że granicę domniemanego cmentarza cholerycznego wyznaczają 2 krzyże: od strony południowej kamienny postument, na którym znajduje się metalowy krzyż, natomiast od północy drewniany krzyż z figurą Chrystusa na podstawie betonowej, które to krzyże są widoczne na mapie Europy z XIX wieku ([...]), podczas gdy uwidocznienie powyższych krzyży na mapie Europy z XIX wieku nie oznacza, że wyznaczały one granice cmentarza lub innego miejsca pochówku ludzi, zwłaszcza, że jak wynika z pominiętego przez Konserwatora Zabytków "Zestawienia Znaków Topograficznych Map Austriackich, Niemieckich I Rosyjskich" z 1925 r. wydanego przez Wojskowy Instytut Geograficzny, oznakowanie terenu znakiem topograficznym krzyża, na który powołuje się Konserwator Zabytków na mapie Europy z XIX wieku, oznaczało zwykły krzyż, najczęściej przydrożny, a nie oznaczało natomiast starego grobu, czy tym bardziej cmentarza, gdyż zarówno cmentarz jak i stary grób oznakowane były na starych mapach austriackich zupełnie innymi znakami topograficznymi i symbolami; - sprzeczne z zasadami logiki, doświadczenia życiowego a także zasadami chronologii przyjęcie przez Konserwatora Zabytków, że granicę domniemanego cmentarza cholerycznego z 1873 roku od południa wyznacza lokalizacja na przedmiotowych nieruchomościach starego metalowego krzyża, podczas gdy jak wynika z protokołu przeprowadzonych przez Konserwatora Zabytków 30 sierpnia 2021 r. oględzin postumentu przedmiotowego krzyża, na tabliczce pod warstwą farby znajduje się data 1760, a zatem krzyż ten nie może upamiętniać epidemii cholery z lat 1873-1875, a tym bardziej wyznaczać granic cmentarza cholerycznego, który wg Konserwatora Zabytków miał powstać na tym terenie ponad 100 lat później; - przeprowadzenie przez Konserwatora Zabytków oględzin przedmiotowych nieruchomości bez zawiadomienia o nich właścicieli nieruchomości, a także bez udziału starszych mieszkańców wsi M., którzy gdyby mogli brać udział w oględzinach zaświadczyliby, że teren ten nie stanowił nigdy cmentarza, lecz był użytkowany rolniczo, zarówno przez nich jak i ich rodziny; - błędne przyjęcie przez Konserwatora Zabytków, że cmentarz choleryczny, na którym miałyby być pochowane osoby zmarłe w czasie epidemii cholery w 1873 roku a następnie epidemii hiszpanki w 1920 r., usytuowany jest w rejonie ul. [...], pomiędzy M. a potokiem C. , m.in. na nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. o nr [...] stanowiącej własność skarżącego, podczas gdy nieruchomości te od pokoleń były użytkowane przez rodzinę skarżącego tj. jego matkę M. P. a wcześniej jego dziadków A. i A. B. w sposób rolniczy przez koszenie i zbieranie siana oraz wchodziły w skład rodzinnego gospodarstwa rolnego, co wyklucza możliwość, by teren ten miał być miejscem chowania zmarłych; - całkowicie wybiórczą i dowolną interpretację przez Konserwatora Zabytków załączonych do akt niniejszej sprawy map poglądowych mających jakoby oznaczać miejsca pochówków osób, mimo że nie zostało to w żaden sposób uprawdopodobnione, a mapy powyższe mogą w równej mierze być dowodem na rolnicze użytkowanie przedmiotowych nieruchomości, z uwagi na widoczne na nich ślady wykaszania; 2) postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 K.p.a. - poprzez niepoinformowanie przez Konserwatora Zabytków skarżącego, a jednocześnie właściciela przedmiotowej nieruchomości, o terminie mających się odbyć 30 sierpnia 2021 r. oględzinach przedmiotowych nieruchomości, przeprowadzenie oględzin bez udziału właścicieli nieruchomości z pominięciem najstarszych mieszkańców wsi M., a także ograniczenie skarżącemu możliwości ochrony jego praw w postaci przedłożenia dokumentów oraz zgłoszenia świadków na okoliczność tego, że przedmiotowy grunt nigdy nie był wykorzystywany jako miejsce chowania zmarłych; 3) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tj. art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 22 ust. 5 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f ww. ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego stanowi część cmentarza cholerycznego w M. i w konsekwencji założenie dla niej karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy brak jest jakichkolwiek dowodów dla uznania powyższego obszaru za zabytek tj. cmentarz choleryczny i włączenia go do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 4) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tj. § 10 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. nr 113, poz. 661, obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 56), dalej "rozporządzenie", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przedwczesne włączenie karty ewidencyjnej cmentarza cholerycznego w M. do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pomimo że dane zawarte w karcie ewidencyjnej sporządzonej przez Konserwatora Zabytków oparte zostały na ogólnych i niesprawdzonych informacjach, co powoduje, że nie sposób uznać zawartych tam danych za wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w N. T. w przedmiocie sporządzenia i włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego (dz. ewid. nr [...]) niewpisanego do rejestru zabytków dla cmentarza cholerycznego w M. do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 2) dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów z załączonych do skargi dokumentów 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że z pisma z 20 października 2021 r. odebranego 26 października 2021 r. dowiedział się, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał założenia i włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla Cmentarza cholerycznego w M. do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Do pisma została dołączona kserokopia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego, z której wynika, że obszar cmentarza cholerycznego w M. obejmuje zasięgiem teren stanowiącej własność skarżącego działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. . Powyższe uzasadnia interes prawny skarżącego w zaskarżeniu dokonanej czynności. Uzasadniając przytoczone na wstępie zarzuty skarżący podniósł, że dokonane przez organ ustalenia faktyczne, że na terenie przedmiotowych nieruchomości w M. znajdował się cmentarz choleryczny stanowiący miejsce pochówku ponad 113 osób zmarłych w czasie epidemii cholery w 1873 roku, a następnie 93 osób zmarłych w czasie epidemii hiszpanki w latach 1918-1920, nie znajdują żadnego potwierdzenia w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym, a dokonana przez Konserwatora Zabytków ocena materiału dowodowego jest powierzchowna i nielogiczna. Lokalizacja cmentarza cholerycznego w rejonie ul. [...] pomiędzy M. a potokiem C. została przez Konserwatora Zabytków ustalona w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Ustalenia Konserwatora Zabytków, jakoby na tym terenie miał znajdować się cmentarz choleryczny w M. , jest błędne i nie znajduje żadnego potwierdzenia w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Domniemana lokalizacja cmentarza cholerycznego w M. została wskazana bez przeprowadzenia jakichkolwiek badań terenowych i archeologicznych przedmiotowych nieruchomości, które potwierdziłyby istnienie na tym terenie cmentarza cholerycznego. Konserwator Zabytków wskazał lokalizację cmentarza na to miejsce w sposób arbitralny, pomimo że na przedmiotowych nieruchomościach nie były przeprowadzane żadne prace ziemne, czy też badania z użyciem georadaru, które ujawniłyby na tym terenie jakiekolwiek ślady szczątków ludzkich lub starych mogił. Na wytypowanym przez Konserwatora Zabytków obszarze nie ma żadnych śladów cmentarza w postaci ogrodzenia, mogił, kopców czy pomników. Zdaniem skarżącego Konserwator Zabytków arbitralnie zakwalifikował działki skarżącego jako cmentarz choleryczny, bez należytego udokumentowania i wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ całkowicie dowolnie ustalił, że granicę domniemanego cmentarza cholerycznego wyznaczają 2 krzyże znajdujące się na przedmiotowych nieruchomościach. Jak powszechnie wiadomo, miejscowość M. w XIX wieku leżała na terenie Galicji tj. w granicach dawnego zaboru austriackiego. Jak wynika jednoznacznie z "Zestawienia Znaków Topograficznych Map Austriackich, Niemieckich I Rosyjskich" z 1925 r. wydanego przez Wojskowy Instytut Geograficzny, oznakowanie terenu znakiem topograficznym krzyża, na który powołuje się Konserwator Zabytków, na mapie Europy z XIX wieku oznacza zwykły krzyż najczęściej przydrożny, nie oznacza natomiast cmentarza, czy też starego grobu, gdyż zarówno cmentarz jak i stary grób oznakowane były na mapach austriackich zupełnie innymi znakami topograficznymi i symbolami. Okoliczność ta została przez Konserwatora Zabytków pominięta. Mapa Europy z XIX wieku ([...]), na którą powołuje się Konserwator Zabytków w niniejszej sprawie, nie zawiera żadnego znaku topograficznego potwierdzającego istnienie na wskazanym przez niego terenie cmentarza. Jest bardzo mało prawdopodobne, by słynące z dokładności stare mapy austriackie pomijały istnienie na tym terenie tak dużej nekropolii. Ponadto jak wynika z austriackiej mapy starych M. z XIX w. (Konserwator Zabytków przedstawia w aktach jedynie jej część), symbole krzyży, które wg Konserwatora Zabytków miały wyznaczać granice cmentarza cholerycznego z 1873r. znajdowały się także w innych miejscach wsi a także sąsiednich miejscowościach. Kolejnym przykładem całkowicie błędnej i dowolnej lokalizacji cmentarza cholerycznego jest ujawniona podczas oględzin przedmiotowych nieruchomości data 1760 r. widniejąca na kamiennym postumencie, na którym znajduje się metalowy krzyż wg Konserwatora Zabytków wyznaczający południową granicę cmentarza. Fakt figurowania na powyższym postumencie daty 1760 r. jednoznacznie wskazuje, że krzyż ten nie może upamiętniać epidemii cholery z lat 1873-1875, a tym bardziej wyznaczać granic cmentarza cholerycznego, który wg Konserwatora Zabytków miał powstać na tym terenie ponad 100 lat później. Żaden z powyższych krzyży nie przypomina krzyży nagrobnych, a tym bardziej krzyży cholerycznych (morowych), potocznie zwanych karawakami, które zwyczajowo w Europie, w tym także w Polsce, upamiętniały ofiary cholery i charakteryzowały się tym, że były to proste krzyże z dwoma równoległymi poziomymi ramionami. Pierwszy z krzyży, tj. krzyż z figurą Chrystusa, został posadowiony na działce nr [...] ok. 10 lat temu bez zgody jej właścicielki M. Ł.. Żaden z członków rodziny skarżącego, która od pokoleń zamieszkuje w M. , nie pamięta by wcześniej na przedmiotowej nieruchomości miał znajdować się jakiś postument bądź krzyż. Czynność Konserwatora Zabytków polegająca na sporządzeniu w niniejszej sprawie karty ewidencyjnej cmentarza cholerycznego w M. i włączenie jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie została poparta przez organ żadnymi obiektywnymi dowodami. Zdaniem skarżącego w żadnej mierze nie można uznać za prawidłowe ustaleń Konserwatora Zabytków, że cmentarz choleryczny był usytuowany w rejonie D. , pomiędzy M. a potokiem C. , w tym m.in. na działce ewidencyjnej stanowiącej własność skarżącego, w sytuacji gdy sam Konserwator Zabytków w karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego posługuje się takimi ogólnymi sformułowaniami Jak "zbiorowa mogiła o nieustalonym zasięgu", czy też "brak możliwości ustalenia granic cmentarza". Z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika też, by na wskazanym przez Konserwatora Zabytków terenie miała znajdować się nekropolia. Konserwator Zabytków w karcie ewidencyjnej nie wyjaśnił w przekonujący sposób dlaczego uznał przedmiotowy teren za cmentarz choleryczny. Organ nie uzasadnił także w żaden sposób, dlaczego przesłanka ustawowa definicji zabytku archeologicznego - cmentarzyska została w niniejszej sprawie spełniona, mimo braku stwierdzenia istnienia nawarstwień antropogenicznych, ani innych obiektywnych śladów funkcjonowaniem cmentarza. Organ zaniechał także przeprowadzenia Jakichkolwiek dowodów w odniesieniu do całego obszaru objętego ochroną i dokładnego ustalenia, czy pod działką należącą do skarżącego rzeczywiście znajdują się ślady nekropolii. Fakt, że z ksiąg parafialnych wynika, że w M. oraz okolicznych miejscowościach podczas epidemii cholery w latach 1872-1874, a także podczas epidemii hiszpanki w latach 1918-1920 zmarło łącznie ponad 200 osób, w żaden sposób nie uprawnia Konserwatora Zabytków do lokalizacji cmentarza cholerycznego na wskazanych przez niego w karcie ewidencyjnej nieruchomościach. Ponadto całkowicie dowolne jest ustalenie przez Konserwatora Zabytków potencjalnych granic cmentarza cholerycznego w M. na obszar 10 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni ok. 1,2 ha, pomimo, że inne istniejące na terenie [...] cmentarze choleryczne nie przekraczają obszaru 0,02 ha. Ponadto ustalając lokalizację cmentarza cholerycznego w M. na nieruchomości skarżącego i wpisując jego kartę ewidencyjną do wojewódzkiej ewidencji zabytków Konserwator Zabytków w całości pominął rzeczywisty charakter użytkowania przedmiotowej nieruchomości w przeszłości. Jak wynika z załączonego do niniejszej skargi dokumentu w postaci Aktu Własności Ziemi nr [...], nieruchomość oznaczona jako l. kat [...], z której powstała dz. ewid. [...], wchodziła w skład gospodarstwa rolnego zamieszkałych w M. dziadków skarżącego A. i A. B., którzy następnie przekazali je swojej córce M. P., matce skarżącego. Przedmiotowa nieruchomość przez dziesięciolecia była wykorzystywana przez rodzinę skarżącego w sposób rolniczy poprzez koszenie oraz zbieranie siana, co wyklucza możliwość by teren ten miał stanowić miejsce chowania zmarłych. Konserwator Zabytków dokonał całkowicie wybiórczej i dowolnej interpretacji załączonych do akt niniejszej sprawy map poglądowych (np. mapy lotniczej M. z 1977 roku htts://staremaniowy.pl/mapa/), mających jakoby oznaczać miejsca pochówków osób, mimo że nie zostało to w żaden sposób uprawdopodobnione, a mapy powyższe mogą w równej mierze być dowodem na rolnicze użytkowanie przedmiotowych nieruchomości, z uwagi na widoczne na nich ślady wykaszania oraz składowania kop siana. Ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wpisu przedmiotowych nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków są dowolne, gdyż są one całkowicie oparte na domniemaniach a nie na okolicznościach stwierdzonych zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nie zostały przeprowadzone na tym terenie żadne badania archeologiczne czy też georadarowe, które potwierdziłyby na tym terenie miejsca pochówków. Konserwator Zabytków ustalił domniemaną lokalizację cmentarza cholerycznego w M. w sposób dowolny i nieprecyzyjny, na podstawie niesprawdzonych informacji oraz relacji osób niemogących pamiętać lokalizacji cmentarza z 1873 r. Całkowicie sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest dokonanie wpisu przedmiotowej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie nieprecyzyjnych i niesprawdzonych informacji przedstawionych przez nieżyjącą od kilku lat G. P. a także J. Ł. oraz A. W., który na dodatek nie jest mieszkańcem wsi M., którzy jakoby mogli pamiętać, że na domniemanym cmentarzu cholerycznym były chowane osoby zmarłe podczas epidemii hiszpanki. Nie jest też prawdą, że Konserwator Zabytków przeprowadził wywiady z najstarszymi mieszkańcami wsi. Przeprowadzony został wywiad jedynie z przypadkowo wybranymi osobami. Wprawdzie postępowanie w przedmiocie włączenia obiektu nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jest postępowaniem uproszczonym, gdzie organ ochrony zabytków nie wydaje decyzji administracyjnej, ani nie sporządza pisemnego uzasadnienia podjętej czynności, które odzwierciedlałoby motywy i przesłanki jej dokonania, to jednak jak słusznie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z 24 listopada 2020 r. sygn. II SA/Kr 982/20, LEX nr 3106548, brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że czynność ta może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Posiadanie walorów historycznych, naukowych lub artystycznych nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą i badaniami, w tym dokładnymi ustaleniami. Wpisy określonych obiektów do ewidencji zabytków prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich. Powyższe powoduje, że nie może być dowolności w dokonywaniu takich wpisów. Wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, prowadząc do ograniczenia ich prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie doszło także do naruszenia art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego - właściciela przedmiotowej nieruchomości - o terminie mających się odbyć 30 sierpnia 2021 r. oględzin przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie sposób uznać, by karta ewidencyjna została sporządzona prawidłowo skoro lokalizacja oraz potencjalne granice cmentarza cholerycznego w M. zostały ustalone bez przeprowadzenia stosownych ekspertyz, na podstawie domniemań i niesprawdzonych informacji. Z analizy akt sprawy wynika bowiem brak należytego udokumentowania, a przez to wykazania przez wskazany organ konserwatorski przesłanek uprawniających do dokonania powyższego wpisu. Analiza karty ewidencyjnej obiektu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że walory zabytkowe spornego obiektu nie zostały należycie zweryfikowane. W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono i nie udokumentowano okoliczności uzasadniających włączenie działki skarżącego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków powinna być potwierdzona wnikliwą analizą takiego wpisu, powinna też wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Konserwator Zabytków nie przedstawił i nie uzasadnił własnej oceny walorów zabytkowych nieruchomości. Za taką nie może być uznane zawarte w karcie ewidencyjnej stwierdzenie, że teren ten ma stanowić powstały najprawdopodobniej w XIX wieku choleryczny cmentarz zbiorowy o nieustalonym zasięgu, mimo że nie zostały przeprowadzone żadne badania archeologiczne potwierdzające istnienia jakichkolwiek miejsc pochówków w tym miejscu. W ocenie skarżącego Konserwator Zabytków nie wykazał, z naruszeniem § 14 ust. 1 rozporządzenia, że przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków sprawdził, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy jej część graficzna jest prawidłowa. Zawarty w karcie informacyjnej opis cmentarza cholerycznego jest bardzo ogólny, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy dane wskazane przez organ są prawdziwe. Zgromadzona przez Konserwatora Zabytków w aktach niniejszej sprawy dokumentacja jest zbyt skąpa i w żadnej mierze nie potwierdza istnienia cmentarza na nieruchomości skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Organ stwierdził m.in., że w sposób wyczerpujący zebrał materiały dotyczące przedmiotowego cmentarza. Postępowanie zostało podjęte na wniosek J. S.-W. z 3 kwietnia 2021 r. dotyczący natychmiastowego objęcia ochroną prawną terenu zlokalizowanego w M. , będącego miejscem pochówku co najmniej 230 zmarłych w czasie epidemii cholery w 1879 roku. W wyniku złożonego wniosku Konserwator złożył wniosek o wypis z rejestru gruntu celem ustalenia właścicieli działek, na których cmentarz miał się znajdować oraz przeprowadził oględziny terenu. Zgodnie z protokołem z 30 sierpnia 2021 r. przeprowadzono wizję lokalną terenu cmentarza w obecności J. S.-W., K. W. oraz J. Ł.. Podczas oględzin ustalono m.in., że na przedmiotowym obszarze znajduje się od strony północnej krzyż drewniany, natomiast od strony południowej, przy starej drodze do M. , zlokalizowany jest krzyż żeliwny, odlewany na kamiennym postumencie z lekko widoczną datą 1760 (prawdopodobnie). Z informacji pozyskanych od J. Ł. wynika, iż cmentarz sięgał od strony południowej istniejącego krzyża na kamiennym postumencie. Z informacji uzyskanych od A. W. (83 lat) wynika, iż jego matka zajmowała się leczeniem chorych na cholerę i zna informację, iż na cmentarzu za życia jego matki były wykonywane pochówki (prawdopodobnie okres hiszpanki lata 1918-1920). A. W. wspominał, iż pamięta, że widoczne były kopczyki grobów. Następnie Konserwator pozyskał wgląd w księgi pogrzebowe w parafii w miejscowości M., H. , C. i M. . W zgromadzonych materiałach znajdują się również kopia książki A. N. "[...]", gdzie wzmiankowano na temat przedmiotowego cmentarza, Trzecia Mapa Militarna XIX w., mapa z XIX w. M. - z zaznaczonymi krzyżami, mapa lotnicza z 1977 roku - gdzie widoczne są kopce oraz wydruki ze stron internetowych gdzie mieszkańcy zamieszczali informacje potwierdzające lokalizację cmentarza. Po zebraniu materiałów w sprawie cmentarza cholerycznego organ stwierdził, iż objęcie ochroną konserwatorską w postaci sporządzenia karty ewidencyjnej dla obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytku i włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest zasadne. W ocenie organu nie doszło do naruszenia zapisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Zawiadomieniem z 29 września 2021 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K., Delegatura w N. T. zawiadomił o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej wykonanej w 2021 r. cmentarza cholerycznego w M. do wojewódzkiej ewidencji zabytków poprzez zamieszczenie informacji na BIP urzędu oraz przesłanie jej właścicielom nieruchomości. Następnie zawiadomieniem z 20 października 2021 r. zawiadomił o włączeniu karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Pismem z 7 października 2021 r. skarżący złożyła odpowiedź na zawiadomienie, na którą organ udzielił z kolei odpowiedzi pismem z 12 października 2021 r. Pismem z 5 listopada 2021 r. organ przesłał do Urzędu Gminy w C. kartę sporządzoną dla cmentarza cholerycznego w M. z informacją o konieczności włączenia przedmiotowej karty do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z informacją zamieszczoną w karcie ewidencyjnej dla cmentarza cholerycznego w M. , ze względu na brak możliwości ustalenia granic cmentarza, koniecznym jest prowadzenie nadzoru archeologicznego podczas prac ziemnych. Organ zaznaczył, że wizja w terenie została przeprowadzona na wniosek J. S.-W., w jej obecności, przed uzyskaniem informacji ze Starostwa kto jest właścicielem gruntów. Postępowanie o wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga szczegółowego postępowania. Oględziny stanowiły element badania sprawy, które miały stanowić podstawę do dalszych działań urzędu. Protokół z oględzin stanowi materiał dowodowy w sprawie cmentarza i po zawiadomieniu wszystkich właścicieli o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej dla cmentarza cholerycznego w M. był dostępny wszystkim stronom. Opieka nad zabytkami wynikająca z art. 5 ustawy o ochronie zabytków ma charakter zindywidualizowany, odpowiedzialny jest za nią dysponent zabytku, czyli jego właściciel lub posiadacz. Zabytek przestaje być wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone a w szczególności prawo własności. Działania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostały prawidłowo podjęte i wykazały, że włączenie tego obszaru do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest uzasadnione ze względów społecznych i historycznych mających na celu możliwość zapoznania się z lokalną historią młodemu polskiemu społeczeństwu. Postępowanie nie miało znamion dowolności, zweryfikowało i ustaliło wszystkie fakty na potrzeby postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego wzorca kontroli, stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w niniejszej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządził przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów - celem rozpoznania sprawy. Na wstępie wskazać trzeba, że skarżący posiada, zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ włączenie jego nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego skarżącemu prawa własności do nieruchomości, wobec powstania obowiązków obciążających właściciela i posiadacza w zakresie opieki nad zabytkiem czy obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2022 r., poz. 503), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) oraz innych obowiązków informacyjnych z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.), dalej "u.o.z". Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wyjaśnić, że art. 3 pkt 1 u.o.z. pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.o.z., ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. Akt ten wskazuje m.in., jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określa jej wzór (§ 10 ust. 1 i ust. 2). Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. W myśl zaś § 14a rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wojewódzki konserwator zabytków sporządza nową kartę ewidencyjną zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Pierwotną kartę ewidencyjną zabytku pozostawia się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą ewidencyjną zabytku. Włączenie obiektu do karty ewidencyjnej, mimo braku szerszych wymogów formalnych, nie może być działaniem całkowicie dowolnym. W orzecznictwie ukształtował się w związku z tym pogląd, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji (por. wyroki: NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2225/18, LEX nr 2597282, WSA w Krakowie z 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20 LEX nr 3090194, z 5 lipca 2021 r., sygn. II SA/Kr 481/21 LEX nr 3210306, postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. II OSK 433/20, LEX nr 3091949). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że obok starej wsi M. rzeczywiście istniał cmentarz choleryczny, gdzie pochowano ofiary zarazy zbierającej swe żniwo w roku 1873. Wskazują na taką okoliczność choćby fragmenty książki Andrzeja Niemca "Huba" (k. 70 akt adm.), gdzie podano, że cmentarz był zlokalizowany na wzniesieniu "[...]" (obecnie nazwa ulicy) między M. a potokiem C. Jednakże książka wspomina również, że po cmentarzu nie pozostał nawet ślad, a jedynym świadectwem jest żelazny krzyż stojący nad brzegiem jeziora. Jak wynika z oględzin, które przeprowadzono na działkach nr [...] [...], [...], [...] i [...] (k. 5-12 akt adm.), na wskazanym terenie rośnie trawa, krzewy i drzewa. Brak jest jakichkolwiek śladów mogił. Na tym terenie stoją dwa krzyże, jeden od północy, drewniano–metalowy (k. 7 verte akt adm.) i drugi od południa, przy drodze (k. 10 akt adm.). Krzyż od północy położony jest na działce nr [...]. Z protokołu oględzin wynika, że nie przeprowadzono ich na działce nr [...] własności skarżącego. Działka ta położona jest w znacznej odległości od obu ww. krzyży. W świetle argumentacji skargi nieruchomość ta od pokoleń była użytkowana przez rodzinę skarżącego, tj. jego matkę, a wcześniej dziadków, w sposób rolniczy, poprzez koszenie i zbieranie siana oraz wchodziła w skład rodzinnego gospodarstwa rolnego, co poddaje w wątpliwość, by teren ten miał być miejscem chowania zmarłych. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie nie jest to, czy niedaleko dzisiejszej ul. [...] znajdował się cmentarz choleryczny, ponieważ zagadnienie to zasadniczo nie budzi wątpliwości. Nie ulega także kwestii, że cmentarz jako miejsce pamięci powinien być objęty ochroną. Jak to bowiem wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 27 września 2012 r., sygn. II OSK 886/11 (LEX nr 1223299) wartość zabytkowa dawnego cmentarza, jako miejsca pochówku, wynika nie tylko z zachowania jego wartości historycznych, artystycznych i naukowych, ale również z obecności szczątków ludzkich i zachowanej strefy grzebalnej. Zasadniczą kwestią natomiast jest, czy zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy wystarcza do stwierdzenia, że cmentarz obejmował również teren działki skarżącego nr [...]. W ocenie Sądu taka teza została postawiona co najmniej przedwcześnie i na tym etapie nie została wykazana, ponieważ dokumenty dotychczas zalegające w aktach sprawy nie dają ku temu wystarczających podstaw. Z żadnego dowodu nie wynika bowiem jednoznacznie obszar, który zajmowany był przez cmentarz. W celu zobrazowania tego stwierdzenia Sąd omówi zebrane i przedstawione przez organ dowody. Jak już wspomniano, oględziny nie przyniosły żadnych istotnych wniosków co do położenia cmentarza oprócz odnotowania dwóch krzyży. Można jednak zgodzić się z twierdzeniem, że pierwszy krzyż z dużym prawdopodobieństwem wskazuje na położenie cmentarza. Wprawdzie został on postawiony 10-12 lat temu (k. 78 akt adm,), co podnosił skarżący, ale równocześnie ustalono, że nastąpiło to w miejscu poprzedniego krzyża na prośbę G. P., która mieszkała obok cmentarza cholerycznego (wie to z relacji rodziców), którego teren był nieużytkowany rolniczo, opuszczony i porośnięty wysoką trawą i krzewami. Krzyż ten postawiony jednak jest na działce nr [...] (k. 127 akt adm.), w znacznej odległości od działki skarżącego. Oznaczenie katastralne tej działki to pgr l. kat. [...] (k. 74), na której to parceli odnotowano na mapach katastralnych z 1846 r. i 1890 r. obiekt mogący być cmentarzem (k. 75 i 79 akt adm.). Natomiast drugi krzyż, stojący przy drodze od południa, ma umieszczoną nań datę "prawdopodobnie 1760" (k. 5 akt adm.), co wskazuje, że jest starszy o około 100 lat od czasów, kiedy była epidemia. Zatem siłą rzeczy nie może dokumentować położenia cmentarza. Co więcej odwoływanie się do zaznaczenia krzyża na starej mapie z XIX w. tzw. Trzeciej Mapie Wojskowej (k. 73 akt adm., k. 21 akt sądowych) o niczym nie przesądza, albowiem może to być równie dobrze wspomniany krzyż z roku 1760. Nawiasem mówiąc, na wspomnianej mapie brak jest zaznaczenia spornego cmentarza (k. 14 akt sądowych – oznaczenia topograficzne cmentarza na starych mapach austriackich). Skarżący wskazał również na mapy/zdjęcie lotnicze wsi M. z 1977 r., zamieszczone również na stronie [...], stwierdzając, że powyższe może w równej mierze być dowodem na rolnicze użytkowanie przedmiotowych nieruchomości, z uwagi na widoczne ślady wykaszania oraz składowania kop siana. Z pewnością ww. mapa/zdjęcie nie może posłużyć do ustalenia położenia i zasięgu cmentarza. Nawiasem mówiąc, ostatecznie organ bez wyjaśnienia przyczyny wyznaczył inny kształt cmentarza, niż kształt domniemany przez organu z tego zdjęcia. Podsumowując, o ile można z pewnym prawdopodobieństwem domniemywać, że "północny" krzyż na działce nr [...], postawiony w miejscu poprzedniego, upamiętnia cmentarz choleryczny, o tyle jak dotąd nie ma wystarczających podstaw do wskazania, że działka skarżącego wchodzi w skład terenu byłego cmentarza. W szczególności z żadnego dowodu nie wynika zasięg cmentarza przedstawiony w karcie ewidencyjnej (k. 94 akt adm.), a zatem i to, że obejmuje on działkę skarżącego. Konkludując należy wskazać, że na tym etapie działka skarżącego została wytypowana jako część składowa cmentarza całkowicie bezpodstawnie. O ile zatem organ nie przeprowadzi dodatkowych czynności, które potwierdziłyby taki zasięg cmentarza, który miałby obejmować również działkę nr [...] - brak jest podstaw, aby włączyć działkę skarżącego do karty ewidencyjnej zabytku jako część cmentarza cholerycznego. Nawiązując do przywołanego orzecznictwa, w sprawie niniejszej nie wykazano, by działka skarżącego charakteryzowała się cechami, które uzasadniałyby objęcie jej szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez nią wartość historyczną, artystyczną lub naukową, względnie obecność szczątków ludzkich, pogrzebanych w ubiegłym wieku. Działania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do tej działki (która nie była nawet przedmiotem oględzin) jawią się jako całkowicie dowolne i z tego względu niedopuszczalne. Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.