II SA/Kr 1648/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi C.W. na decyzję Wojewody z dnia 5 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego C.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta L. decyzją z dnia 6 lipca 2012 r., znak: [...] wniósł na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity : Dz. U.; z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez C.W. dotyczącego zamiaru przystąpienia do budowy pochylni dla osób niepełnosprawnych na działce ewid. nr [...] w mieście M. Starosta podał, że w dniu 30 maja 2012 r. C.W. powiadomił urząd, że postanowił "wybudować podest dla osób niepełnosprawnych ...". Do pisma nie załączono żadnych dokumentów. Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r., znak: [...] wezwano wnioskodawcę o precyzyjne określenie planowanych do wykonania robót budowlanych - wskazanie czy wniosek dotyczy zamiaru przystąpienia do budowy pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych, czy innego obiektu budowlanego. Dodatkowo powiadomiono inwestora, że w przypadku planowanej budowy pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych do wniosku należy załączyć poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące teren inwestycji, szkic sytuacyjny określający lokalizację (wskazanie odległości) zgłaszanego obiektu względem działek sąsiednich, szczegółowy opis sposobu wykonania zgłaszanych robót budowlanych wraz z podaniem rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych, szkice i rysunki zgłaszanego obiektu przedstawione na rzutach i przekrojach. W dniu 11 czerwca 2012 r. C.W. powiadomił, że wniosek dotyczy pochylni dla osób niepełnosprawnych załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w oświadczeniu tym nie wskazał, na podstawie jakiego dokumentu posiada prawo do nieruchomości objętej zgłoszeniem. Z załączonego szkicu sytuacyjnego wynikało, że zgłaszana pochylnia została zlokalizowana w pasie drogowym drogi krajowej - stanowi połączenie komunikacyjne pomiędzy chodnikiem i wejściem głównym do budynku. Ponadto lokalizację zgłaszanej pochylni przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie sieci energetycznej i gazowej. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 22 czerwca 2012 r. znak: [...] nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące teren inwestycji, uzgodnienie lokalizacji zgłaszanego obiektu z zarządcą drogi stanowiącej dz. ew. nr [...] w mieście M. oraz uzgodnienie lokalizacji zgłaszanego obiektu z zarządcą sieci energetycznej i gazowej. W odpowiedzi pismem z dnia 2 lipca 2012 r. C.W. poinformował, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało poprawnie uzupełnione i przekazane - do pisma jednak takiego oświadczenia nie załączono. Ponadto w ocenie inwestora uzgodnienie z zarządzającymi sieciami jest nielogiczne, natomiast uzgodnienie z zarządcą drogi nie jest możliwe do uzupełnienia z uwagi na krótki termin. Jednoczenie wnioskodawca wnosił o przesunięcie terminu do uzupełnienia zgłoszenia. Organ uznał, że inwestor nie uzupełnił, jak również nie zamierzał uzupełnić, zgłoszenia zgodnie z postanowieniem z dnia 22 czerwca 2012 r. Wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wniesiono sprzeciw w drodze decyzji. Od wyżej wymienionej decyzji w przewidzianym ustawowo terminie odwołał się C.W. . W odwołaniu stwierdził, że wszystkie wymagane dokumenty dotyczące planowanej inwestycji zostały poprawnie wypełnione i przekazane do Starostwa. Stwierdził również, że zwrócił się z prośbą o przesunięcie terminu na złożenie dokumentów do czasu uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej. Dodał ponadto, że jego wystąpienia dotyczące zyskania zezwolenia na jakiekolwiek roboty budowlane na działce ewid. nr [...] , spotykają się z odmową. Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 października 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w jego ocenie zakwestionowana decyzja Starosty L. stanowi prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Zgłoszenie z dnia 30 maja 2012 r. dotyczące budowy pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych nie spełniało wymagań określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, zasadnym było wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku jego uzupełnienia. Podniesiono, że z akt organu I instancji wynika, że uzupełnienie zgłoszenia dokonane przez C.W. pismem z dnia 2 lipca 2012 r. nie odpowiadało zakresowi ustalonemu postanowieniem z dnia 22 czerwca 2012 r. znak: [...] . W uzupełnionym zgłoszeniu nadal brak: - prawidłowo wypełnionego oświadczenia - w oświadczeniu z dnia 10 czerwca 2012 r. C.W. nie wymienił żadnej działki ewidencyjnej, nie wskazał również dokumentu, na podstawie którego posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (załączenie do oświadczenia kserokopii odpisu z księgi wieczystej nie zwalnia wnioskodawcy z obowiązku prawidłowego wypełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które składane jest pod rygorem dpowiedzialności karnej); - uzgodnień z zarządcami sieci istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej pochylni dla niepełnosprawnych - z kopii mapy zasadniczej nadesłanej przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej pochylni występują sieci uzbrojenia terenu, zatem w celu wykluczenia kolizji projektowanego obiektu z istniejącym uzbrojeniem terenu, koniecznym jest uzgodnienie lokalizacji pochylni z zarządcami sieci; - uzgodnienia z zarządca drogi krajowej stanowiącej działkę ewid. nr [...] - uzgodnienie jest konieczne z uwagi na fakt lokalizacji projektowanej pochylni w liniach rozgraniczających drogi krajowej, wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta M. , zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/148/2004 Rady Miasta w M. z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. Wojewoda dodał, że wniosek zgłaszającego o wydłużenie terminu na uzupełnienie zgłoszenia nie podlegał uwzględnieniu, z uwagi na przepis art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym ewentualne wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia musi nastąpić w terminie do 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. Nadto dodano, że z powodu wyżej wymienionej decyzji Starosty L. C.W. nie posiada uprawnienia do wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Niemniej jednak, sprzeciw ten nie wyklucza możliwości dokonania ponownego zgłoszenia budowy pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych - przy czym do zgłoszenia dołączyć należy dokumenty wymagane przepisem art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym również dokumenty wskazane w postanowieniu Starosty L. z dnia 22 czerwca 2012 r. znak: [...] . W odniesieniu do treści odwołania i zawartego w nim wniosku o odsunięcie pracowników Starostwa powiązanych z przedmiotową sprawą - wyjaśniono, że w art. 24 § 1 i § 3 oraz art. 25 k.p.a. ustawodawca precyzyjnie określił katalog przesłanek do wyłączenia zarówno pracownika, jak i organu administracji publicznej. Katalog ten ma charakter zamknięty, co oznacza, że wystąpienie jednej z powyższych przesłanek skutkuje wyłączeniem pracownika lub organu. Jakiekolwiek inne okoliczności, nie wskazane przez ustawodawcę, nie mogą powodować skutecznego wyłączenia pracownika lub organu. Odwołujący powołał się na art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.. Jednakże zarówno z akt sprawy organu I instancji, jak i z kserokopii dokumentów załączonych do odwołania nie wynika, aby w niniejszej sprawie wszczęto dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, przeciwko pracownikowi prowadzącemu sprawę dotyczącą przedmiotowego zgłoszenia, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wyłączenie tego pracownika. Dodano, że z załączonych do odwołania kserokopii wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika, że postępowania sądowe zakończone tymi wyrokami, dotyczą rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów postawionych w odwołaniu, a zaskarżona decyzja Starosty L. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego budowy pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych na działce ewid. nr [...] w M. - stanowi prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. W związku z tym zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 5 października 2012 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Krakowie C.W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej: - naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dążenia do zaoferowania zgłaszającemu możliwości wyeliminowania błędów w zgłoszeniu przed wniesieniem sprzeciwu, - naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okresie pomiędzy wydaniem postanowienia nakładającego na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, a upływem wyznaczonego w nim terminu płynie 30-dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu, - naruszenie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja może wprowadzić ograniczenia i uciążliwości ze względu na rzekome połączenie komunikacyjne między chodnikiem a wejściem głównym do budynku, - naruszenie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prowadzone postępowanie karne przeciwko pracownikom Nadzoru Budowlanego w L. o sygn. akt II S 4/12 toczone przed Sądem Rejonowym w L. nie stanowi wystarczającej przesłanki do wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie widząc podstaw do jej zmiany z powodu zarzutów zawartych w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia 5 października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga w ocenie Sądu jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądu wymagała kwestia, która z różnych interpretacji art. 30 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U z 2010 r., nr 243, poz. 1623) prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest uprawniona i powinna znaleźć zastosowanie w sprawie. Jeden z zarzutów strony skarżącej wiąże się właśnie z charakterem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w tym z zagadnieniem dopuszczalności przedłużenia tego terminu i skutkiem prawnym jego upływu. Przyjęcie, że wniesienie sprzeciwu miało miejsce po upływie terminu przesądzałoby o konieczności uchylenia decyzji jako niezgodnych z prawem, bez konieczności ich szczegółowej oceny w aspekcie prawidłowości co do meritum podjętych przez organy obydwu instancji rozstrzygnięć. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie tracą na znaczeniu zarzuty skarżącego dotyczące merytorycznej treści zgłoszenia oraz bardzo ogólne twierdzenia o potrzebie zastosowania w sprawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. W stosunku do tych zarzutów Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na odmienny charakter terminów procesowych i terminów prawa materialnego. O ile termin procesowy zakreśla granice czasowe dla dokonania określonej czynności w postępowaniu, o tyle termin materialny określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob.: B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r. sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Termin materialny to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por.: Z.R. Kmiecik: Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). O charakterze materialnym czy procesowym konkretnego przepisu decyduje jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 8/86, OSNC z 1986 r., z. 12, poz. 194). Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy szukać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w trybie art. 58-60 k.p.a. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. (por. także: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. VI SA/Wa 1845/07, LEX nr 463923). Terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia. Powyższe uwagi dotyczące charakteru terminu prawa materialnego należy skonfrontować z treścią regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z art. 28 tej ustawy wynika, że co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy i są to jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. W art. 29 Prawa budowlanego wymieniono rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 ustawy określa, które z budów oraz robót budowlanych wymienionych w art. 29 podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Rodzaj wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy budów i robót budowlanych wskazuje, że są to inwestycje o niewielkim ciężarze gatunkowym, co do zasady niewymagające nawet sporządzenia projektu budowlanego. Dokonanie zgłoszenia uruchamia swoistą procedurę administracyjną. Jeżeli organ uzna zgłoszenie za zgodne z prawem – "przemilcza" je, pozostawiając bez dalszego biegu. "Milczenie" (niewniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni) jest prawnie dopuszczalnym zachowaniem organu, stanowiącym realizację jego kompetencji, bez przybierania zewnętrznej formy. Takie zachowanie organu jest w literaturze kwalifikowane jako milczące przyzwolenie na określone zachowanie (zob. W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Samorząd Terytorialny nr 12/2003, s. 41). Oparte jest ono na prawnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, przybierającej formę dorozumianej zgody organu administracji na określone działanie inwestora. Organ może jednak, a niekiedy ma obowiązek, wydać decyzję o sprzeciwie w przedmiocie zgłoszenia. Z powyższego wynika, że tryb zgłoszenia związany jest z pewnym ryzykiem, że organ nie zdąży w terminie poinformować inwestora o przeszkodach w wykonaniu planowanej inwestycji, czego skutkiem będzie nabycie przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót. Zważywszy jednakże, że tryb zgłoszenia dotyczy inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym, należy stanąć na stanowisku, że regulując w taki właśnie sposób instytucję zgłoszenia, ustawodawca z ryzykiem takim się godził. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Przepis ten stanowi nadto, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Z kolei stosownie do treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W myśl zaś art. 30 ust. 6 prawa budowlanego, organ wnosi sprzeciw w przedmiocie dokonanego zgłoszenia, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Czwartą przesłanką wniesienia przez organ sprzeciwu jest nieuzupełnienie, w określonym w postanowieniu wydanym w trybie art. 30 ust. 2 ustawy terminie, brakujących dokumentów. Ponieważ w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie określono w sposób odrębny terminu, w jakim organ administracji uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu, termin 30 - dniowy do wniesienia sprzeciwu wskazany w art. 30 ust. 5 ustawy - dotyczy wszystkich przypadków wniesienia przez organ sprzeciwu. Przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowi bowiem regulacji samodzielnej i musi być odczytywany łącznie z przepisem art. 30 ust. 5 ustawy. Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do realizacji inwestycji, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ. Upływ 30-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót. Ustalony prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas na skorzystanie z kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci możliwość skorzystania z kompetencji do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. II OSK 1674/08, LEX nr 573598). W tym kontekście należy ustalić moment czasowy "wniesienia sprzeciwu" oraz rozważyć dopuszczalność wstrzymania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Przyjmując, że wymieniony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego, gdyż nie dotyczy wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego, należy stwierdzić, że do biegu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 k.p.a., będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego między innymi w wyrokach NSA z dnia 21 kwietnia 2009 sygn. II OSK 574/08 i z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 79/06. Nie można bowiem poszukiwać jego uzasadnienia ani w jego praktycznych walorach, ani w zasadzie "konstytucyjnej równości stron", która nie dotyczy procesowych relacji pomiędzy organem administracji publicznej a stroną. Pogląd ten, przy niejednolitym orzecznictwie sądów, stanowi pewną propozycję rozwiązania problemu, ale propozycję, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, nieznajdującą uzasadnienia ani na gruncie powszechnie przyjętych zasad i reguł wykładni, ani też oparcia w specyfice prawa administracyjnego. W późniejszym zresztą okresie pogląd ten nie był akceptowany także przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z dnia 16 grudnia 2009 II OSK 1926/08). Na tle regulacji ust. 5 art. 30 Prawa budowlanego do rozważenia zatem pozostają tylko dwie możliwości: albo wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne ze sporządzeniem w określonej dacie decyzji o sprzeciwie, albo też wniesienie sprzeciwu - to doręczenie stosownej decyzji. Termin 30 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Jednocześnie termin ten jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty dokonania zgłoszenia. Przyjąć więc należy, że przystąpienie przez inwestora do wykonywania robót budowlanych w 31 dniu od daty zgłoszenia jest działaniem co do zasady legalnym. "Obydwa" wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony, i organu. Wykładnia znaczenia "obydwu" terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego znaczenia zostanie ono odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z omawianego przepisu wynika kompetencja organu do sporządzenia decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelację pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 31 a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od przystąpienia do wykonywania robót. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie, że to - legalne w danej chwili - zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy k.p.a. nie nakładają na stronę takiego (tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu) postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw i to na niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie zaś z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Nie ma więc wątpliwości jakie znaczenie dla strony składającej zgłoszenie ma 30 dniowy termin. Wbrew pozorom między skutkami upływu tego terminu "dla organu" i "dla strony" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji, czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zgłoszeniem, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do wykonywania robót, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 k.p.a. sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w ust. 5 art. 30 termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia sformułowania zawartego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego: "nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu", dokonywana w zgodzie z Konstytucją, a głównie z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i z wynikającą z tej reguły zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą ochrony zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również wynikającą z treści art. 104, art. 109 i art. 110 k.p.a. zasadą, że ujawnienie oświadczenia woli organu administracji publicznej na zewnątrz następuje poprzez doręczenie adresatowi oświadczenia, prowadzi do wniosku, że wniesienie sprzeciwu - decyzji, następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2011 r., II SA/Kr 1366/11, LEX nr 984756). Powyższy pogląd sformułowano ze świadomością niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących problemu daty "wydania" decyzji przy ustawowo określonych dla organu ograniczeniach czasowych. Pogląd zbieżny z przyjętym przez sąd rozpoznający sprawę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08) na tle art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (wg. stanu prawnego sprzed 25 marca 2009 r.). Co prawda odmienna jest materia sprawy niniejszej, nie sposób jednak nie dostrzec, że rozpatrywany problem ma tożsamy charakter. W obu przypadkach chodzi bowiem o terminy prawa materialnego określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji i w obu wypadkach ustawodawca posłużył się pojęciem sprzeciwu wnoszonego lub wyrażanego w drodze decyzji. Zupełnie przeciwny pogląd wyrażony został w uchwale Składu Pełnej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. (II FPS 7/09) na tle art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie jednak pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" wobec zamiaru wykonania robót budowlanych a "wyrażeniem sprzeciwu wobec wpisu na listę" zachodzi znacznie większe podobieństwo niż pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" a "niewydaniem" interpretacji. Z tego też powodu zdaniem Sądu ww. pogląd dotyczący interpretacji wydawanych na podstawie prawa podatkowego nie może być wprost przeniesiony na grunt prawa budowlanego. Wskazać wreszcie należy, że identyczna, jak wcześniej dokonana w niniejszej sprawie, wykładnia wyrażenia: "wniesienie sprzeciwu" wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. KP 7/09. Trybunał stwierdził, że "skuteczność sprzeciwu związana jest zatem z jego uzewnętrznieniem, czyli skutecznym doręczeniem inwestorowi decyzji przed upływem 30-dniowego terminu". Niedoręczenie inwestorowi sprzeciwu w tym terminie "wywołuje skutek materialnoprawny z mocy samego prawa". Skutkiem tym jest "nabycie przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót". Powyższe uwagi należy odnieść również do postanowienia o uzupełnieniu braków zgłoszenia i skutków takiego postanowienia. Prawo budowlane stanowi w art. 30 ust. 2, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia o określone w ustawie dokumenty właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Postanowienie o obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów zgłoszenia, wydane na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego musi być doręczone inwestorowi. Od tej bowiem daty inwestor podejmuje wiadomość, że dokonane zgłoszenie, z powodu jego braków, nie uprawnia go do rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto analiza cytowanych wyżej przepisów art. 30 ust. 2 i ust. 5 prawa budowlanego wskazuje, że dla momentu rozpoczęcia biegu 30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia nie ma znaczenia fakt wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia. Prawo budowlane określa bowiem tylko jedno zdarzenie, od którego liczyć należy termin do wniesienia sprzeciwu - dzień doręczenia organowi zgłoszenia. Dodatkowo należy stwierdzić, że skoro obowiązek uzupełnienia dokumentacji jest obowiązkiem administracyjnoprawnym, a zatem ma charakter procesowy, czyli wtórny wobec relacji o charakterze materialnoprawnym, to nie powinno budzić wątpliwości, że kwestia jego nałożenia i realizacji aczkolwiek związana jest z kształtowaniem sytuacji administracyjnoprawnej adresata działań organu, to nie powinna mieć wpływu na bezwzględnie wiążące normy prawa materialnego kształtujące kompetencje organu. Postanowienie nakładające obowiązek usunięcia braków zgłoszenia (art. 30 ust. 2 zdanie 3) jest indywidualnym aktem administracyjnym o cechach postanowienia procesowego, co wyklucza przypisanie mu cech elementu materialnoprawnego procedury zgłoszenia robót budowlanych (zob. B. Majchrzak: Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, s. 131). Nie można zatem przyjąć, że termin wyznaczony przez organ na uzupełnienie braków "przedłuża" 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, czy to na skutek jego przerwania, czy to na skutek jego zawieszenia. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę słuszne jest stanowisko, zgodnie z którym "postanowienie wydane na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy ma rygor wniesienia sprzeciwu, co do którego ustawodawca przewidział termin 30-dniowy i wskazał początek jego biegu (doręczenie zgłoszenia). Gdyby postanowienie miało mieć wpływ na początek biegu przedmiotowego terminu, racjonalny ustawodawca powinien to jednoznacznie wyrazić w przepisie, a tego nie uczynił. Dokonanie zgłoszenia nawet zawierającego braki rozpoczyna bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, który zdaniem sądu jest wystarczający do zbadania zasadności zgłoszenia i ewentualnie uzupełnienia jego braków. Zadaniem organu, który zamierza wnieść sprzeciw, jest powiadomienie o tym inwestora najpóźniej 30 dnia od chwili doręczenia zgłoszenia, gdyż w przeciwnym wypadku będzie on mógł przystąpić do wykonania robót budowlanych, które nie będą mogły być uznane za samowolę budowlaną" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., VII SA/Wa 99/04, LEX nr 189148). Zwolennicy stanowiska przeciwnego, zgodnie z którym termin do wniesienia sprzeciwu może być liczony od dnia uzupełnienia zgłoszenia, powołują się na konieczność uwzględniania "całokształtu uregulowań Prawa budowlanego" (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, LEX nr 109633) oraz konieczność zapewnienia organowi czasu na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem (zob.: J. Dessoulavy-Śliwiński, w: Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 391). Nie można podzielić tego stanowiska, jeżeli uwzględni się okoliczność, że termin trzydziestodniowy do wniesienia zgłoszenia ma charakter materialny, jest terminem zarówno "dla organu", jak i "dla zgłaszającego", a "całokształt uregulowań" Prawa budowlanego nie zawiera podstaw normatywnych do modyfikacji terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. B. Majchrzak dochodząc w wyniku analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego do wniosku, że "zdaniem NSA postanowienie będące czynnością procesową oddziałuje na bieg terminu przewidzianego przez normę prawa administracyjnego materialnego, oddalając jednocześnie moment ukształtowania stosunku z niej wynikającego" podnosi, że tak rozumiany wzajemny wpływ elementów materialnych i procesowych w procedurze zgłoszenia robót budowlanych "w dużej mierze wynika z potrzeb praktyki administrowania niż z dbałości ustawodawcy o realizację założeń teoretyczno prawnych przez tworzone przezeń konstrukcje prawne" (B. Majchrzak: Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, s. 131). Kryterium "praktyki administrowania" jako kryterium wykładni przepisów prawa, zwłaszcza tych które reglamentują prawa wolnościowe, nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia i niweczy w tym przypadku gwarancyjną rolę norm o charakterze procesowym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy przyjąć, że zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez skarżącego miało miejsce w dniu 30 maja 2012 r., w którym wnosił on o "pozytywne rozpatrzenie sprawy zamiaru wybudowania podestu dla osób niepełnosprawnych w budynku na parceli nr [...] w M". Zgłoszenie ma charakter podania wszczynającego szczególne postępowanie administracyjne i kwestia usunięcia braków formalnych tego podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie ma wpływu na datę wszczęcia postępowania, którą jest dzień doręczenia zgłoszenia organowi. Zasadne jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym "zgłoszenie robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, uruchamia postępowania administracyjne. Datą wszczęcia postępowania, które toczy się wyłącznie udziałem inwestora, jest w myśl art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie robót budowlanych dotknięte brakami innymi niż określone w art. 64 § 1 k.p.a. jest równoznaczne z żądaniem wszczęcia postępowania" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Kr 530/09, LEX nr 589172). Wniesienie zgłoszenia w dniu 30 maja 2012 r. spowodowało rozpoczęcie biegu terminu materialnego do wniesienia sprzeciwu, który upływał z dniem 29 czerwca 2012 r., a na bieg tego terminu nie wpływało ani wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia datowane na dzień 4 czerwca 2012 r., ani postanowienie z dnia 22 czerwca 2012 r. nakładające w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Skoro decyzja o sprzeciwie datowana na dzień 6 lipca 2012 r. została doręczona skarżącemu w dniu 13 lipca 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy), to oznacza to, że sprawa zainicjowana zgłoszeniem nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona i wobec charakteru tego terminu nie może być już wydane rozstrzygnięcie będące wynikiem rozpoznania sprawy. W sytuacji, gdy termin do wniesienia sprzeciwu nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji, jako naruszające prawo materialne, podlegają uchyleniu. Na marginesie należy zauważyć, że nawet przy przyjęciu, jak to niezasadnie uczyniły organy, że termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój bieg w dniu 11 czerwca 2012 r., kiedy to skarżący udzielił pisemnych wyjaśnień w związku z wezwaniem do usunięcia braków formalnych podania, doręczenie decyzji o sprzeciwie w dniu 13 lipca 2012 r. wskazuje, że również i w tym przypadku wniesieni sprzeciwu było spóźnione i jako takie niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Dokonana przez organy obydwu instancji błędna wykładnia art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego miała wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowała treść wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji. W tym stanie rzeczy uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania jedynie w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Jak wyżej wskazano sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżoną decyzję nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona i wobec charakteru tego terminu nie może być już wydane rozstrzygnięcie będące wynikiem rozpatrzenia tej sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.