II SA/Kr 2260/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : A WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., znak:[...] - wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia 5 czerwca 2002 r. o udzielenie "realnej pomocy materialnej", m.in. o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie 447 zł przez okres pół roku - Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji nie zakwestionowano spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, lecz jednocześnie wskazano, że odmowa przyznania zasiłku okresowego podyktowana jest ograniczonymi środkami finansowymi MOPR i koniecznością zapewniania w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych. Podniesiono, że w miarę posiadanych możliwości MOPR udziela wnioskodawcy jako osobie bezrobotnej pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, jak i poprzez przyznawanie bezpłatnych obiadów barowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2002r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpoznaniu odwołania A.C. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...] odmawiającej przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie po 447 zł miesięcznie przez okres pół roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A.C. zarzucił, iż nie została rozeznana jego faktyczna sytuacja, w której znalazł się bez własnej winy. Zdaniem odwołującego się wyjaśnienia MOPR, iż ośrodek ten nie posiada środków finansowych są nieprawdziwe, albowiem odwołujący się robił rozeznanie w dokumentacji finansowej ośrodka i uznał, że ośrodek ma się dobrze, a 65-80% wydatków budżetu wydatkowana jest na własne potrzeby. A.C. podniósł także, że zabrano mu bezprawnie obiady w barze J. w soboty i niedziele, proponując w zamian obiady dla bezdomnych w schronisku św. Brata A., z których nie będzie korzystał, gdyż nie jest osobą bezdomną. Wystąpił także o przeprowadzenie rozprawy z przesłuchaniem Dyrekcji MOPR i funkcjonariuszy sporządzających wywiad środowiskowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w stwierdziło, że A.C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2002r. o udzielenie pomocy materialnej w realnym i niezbędnym zakresie, w tym zasiłku okresowego w kwocie 447 zł na okres co najmniej pół roku, obiadów w Barze J. w soboty i niedziele oraz kwoty 95 zł na zakup biletów, MZK. Organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku okresowego, ze względu na brak środków. Zwrócił jednocześnie uwagę, że rozumiejąc trudną sytuację wnioskodawcy udziela mu wsparcia finansowego w innej formie, tj. zasiłków celowych. Odnośnie do przyznania zasiłku celowego na zakup biletów MZK wskazano, że organ pierwszej instancji wydał odrębną decyzję, od której A.C. także wniósł odwołania do Kolegium. Kolegium wyjaśniło, że świadczenia ze środków pomocy społecznej, takie jak zasiłki okresowe są świadczeniami uznaniowymi. Decyzje w sprawie przyznania takiego świadczenia podejmuje kierownik ośrodka pomocy społecznej indywidualnie w każdej sprawie, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, potrzeby wnioskodawcy oraz możliwości finansowe jakie ośrodek posiada. Przepisy ustawy o pomocy społecznej w art. 2 ust. 4. stanowią bowiem, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Aktualne możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej nie pozwalają na przyznanie wnioskodawcy świadczenia w formie zasiłku okresowego. Kolegium podkreśliło, że o bardzo trudnej sytuacji finansowej ośrodka w 2002 roku A.C. był informowany wielokrotnie. Wielokrotnie także Dyrektor MOPR w K. wyjaśniał, że w 2002r. w ogóle nie wypłacano z tego powodu zasiłków okresowych. Organ odwoławczy dodał także, że organ pierwszej instancji nie może finansować obiadów we wszystkie dni tygodnia, dlatego zaproponowano A.C. możliwość korzystania w soboty, niedziele i dni świąteczne z obiadów wydawanych przez Fundację A. Z tej formy dożywiania korzystają bowiem nie tylko bezdomni, ale i cześć podopiecznych ośrodka, a koszt oferowanych posiłków przez Fundację jest o połowę niższy niż w barze J. A.C. nie wyraził jednak zgody na tę propozycję. W ocenie Kolegium nie istniała potrzeba przeprowadzania rozprawy ani przesłuchiwania świadków w sprawie, albowiem znane są organowi odwoławczemu zarówno stanowisko, jak i zarzuty strony w stosunku do zaskarżonej decyzji MOPR w K. W skardze na decyzję z dnia [...] lipca 2002 r., sygn. akt: [...] A.C. zarzucił, iż decyzja drugiej instancji została wydana na posiedzeniu niejawnym i bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego, z naruszeniem Konstytucji RP i zasad ogólnych k.p.a., a także szablonowo wg przygotowanego wzorca, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżący podtrzymał zarzuty podnoszone w odwołaniu wskazując, iż jego zdaniem organy administracji naruszają publiczne prawa podmiotowe skarżącego oraz go szykanują. Skarżący przypuszcza, że MOPR w K. ma środki na wypłatę świadczeń, chociaż nie może tego stwierdzić w związku z brakiem udostępnienia mu dokumentacji finansowej ośrodka. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uznanie, iż postępowanie organów administracji jest formą szykanowania skarżącego, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a. z wyznaczeniem rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego i z zachowaniem równości stron tego postępowania, zobowiązanie organów administracji do "dostępu do informacji procesowej" w zakresie analizy dokumentacji finansowej MOPR w K., spowodowanie przesłania stosownej sygnalizacji do Prezesa Rady Ministrów o postępowaniu Kolegium wobec skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2002 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. zobowiązanie organów administracji do "dostępu do informacji procesowej" w zakresie analizy dokumentacji finansowej MOPR w K. oraz spowodowanie przesłania stosownej sygnalizacji do Prezesa Rady Ministrów o postępowaniu Kolegium wobec skarżącego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Ponieważ przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku okresowego, o jaki wnioskował A.C. i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01, II SA/Kr 3452/01, II SA/Kr 3473/01, II SA/Kr 3474/01, II SA/Kr 3807/01, II SA/Kr 3808/01, II SA/Kr 1207/04, II SA/Kr 671/02, II SA/Kr 2240/01, II SA/Kr 8/02, II SA/Kr 399/02, II SA/Kr 2241/01, II SA/Kr 2259/02, II SA/kr 2476/02, II SA/Kr 2835/02) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w-sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżącemu jest przyznawana stała pomoc w wysokości odpowiadającej możliwościom ośrodka pomocy społecznej (m.in. w 2000r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "J." w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł.). W marcu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup żywności i środków czystości oraz na zakup dwóch par okularów (decyzja Zastępcy Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...]), w kwietniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności (decyzja Kierownika MOPR w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...]), w czerwcu 2002 r. przyznano skarżącemu pomoc społeczną w postaci bezpłatnych obiadów w dniu robocze w barze "J." w K. oraz zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności i środków czystości (decyzje Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...] i z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...]), w sierpniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności i środków czystości (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...]). Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną, która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Twierdzenia o nieprawidłowościach w pracy MOPR w K. skarżący opiera wyłącznie na swoich przypuszczeniach. Nadmienić należy, że o zgodności powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział się, w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny - sygn.: SK 15/01. Orzeczenie to zostało opublikowane w Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z 2001r., nr 8, póz. 252. Nie można również i z tego względu podzielić stanowiska skarżącego, iż naruszone zostały jego publiczne prawa podmiotowe. Odnosząc się do zarzutów kierowanych wobec uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż jest ono szablonowe i sporządzone wg przygotowanego wzorca, należy stwierdzić, iż uzasadnienie to nie narusza wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a z faktu, iż organy administracji nie rezygnują z wyjaśniania skarżącemu zasad orzekania w sprawach z zakresu pomocy społecznej i stale prezentują niezmienione stanowisko wobec ciągle podnoszonych przez skarżącego w jego licznych wnioskach i pismach tych samych argumentów, nie można czynić zarzutu wadliwości uzasadnienia podejmowanych decyzji. Na koniec stwierdzić trzeba, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.