II SA/Kr 341/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 stycznia 2025 r., znak SKO.ZP-415-4/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia 25 listopada 2024 r. znak BUA.6730.143.2023, zawiesił postępowanie prowadzone na wniosek K. M. z dnia 7 grudnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy usługowej, polegającej na budowie pensjonatu (budynku zamieszkania zbiorowego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę konstrukcji oporowych, budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych, w tym związanych z obsługą komunikacyjną na działkach nr [...], [...] w B. - do dnia 6 czerwca 2025 r. Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), dalej "u.p.z.p". Na ww. postanowienie zażalenie wniósł K. M., który zarzucił naruszenie: 1) Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji braku uzasadnionych podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela w sytuacji braku interesu społecznego, którego istnienie ewentualnie mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania, 2) Art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 8 k.p.a. poprzez -wydanie postanowienia w oparciu o sprzeczności wniosku o wydanie warunków zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, -wydanie postanowienia w oparciu o nierealne i nieuprawdopodobnione ustalenia dotyczące terminu uchwalenia planu miejscowego, -oparcie ustaleń na wybiórczych i nieprecyzyjnych ustaleniach studium i na przypuszczeniach, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, -brak należytego uzasadnienia postanowienia dlaczego organ mając tylko możliwość zawieszenia postępowania wybrał opcję mniej korzystną dla strony, -naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez utrudnianie wydania decyzji i nadużycie uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, postanowieniem z 30 stycznia 2025 r., znak SKO-ZP-415-4/25, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), art. 62 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), po rozpatrzeniu zażalenia utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Organ gminy ma uprawnienie do zawieszenia postępowania nawet w sytuacji kiedy rada gminy jeszcze nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Zatem nawet w sytuacji nieprzystąpienia jeszcze do uchwalania planu miejscowego, ustawodawca, realnie ocenia możliwość uchwalenia planu w terminie dopuszczającym zawieszenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie jednak uchwała nr LXII/537/2024 Rady Gminy B. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dla obszaru położonego w miejscowości B. przy ul. W. w rejonie W. B., który obejmuje teren wnioskowanej inwestycji podjęta została w dniu 21 lutego 2024 r., a zatem prace projektowe w dniu zawieszenia postępowania są w toku. Z art. 62 ust. 1 ustawy wynika, że zawieszenie postępowania pozostawione zostało w gestii organu, jednak nie oznacza to, że jest ono dowolne. Stanowisko organu o zwieszeniu postępowania musi być bowiem zasadne i słuszne, zatem w uzasadnieniu postanowienia zwieszającego postępowanie powinny być wskazane przyczyny, które stanowią motywy wydania takiego rozstrzygnięcia umożliwiające ocenę orzeczenia zarówno przez stronę postępowania, jak i organ odwoławczy rozpatrujący ewentualne zażalenie. Przed podjęciem decyzji o przedmiocie fakultatywnego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie cyt. przepisu, w pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien dokonać oceny celowości zawieszenia z uwagi na terminy określone w tym przepisie nakazujące podjęcie zawieszonego postępowania. W przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie lub rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu - skorzystanie z instytucji zawieszenia pozostaje nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że mimo, iż ustawodawca nie sformułował wprost w przepisie przesłanek, których zaistnienie daje organowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak całość unormowania zawartego w tym przepisie, jak również treść art. 65 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., uzasadnia zawieszenie takiego postępowania w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 22.09.2011 r., II OSK 1355/10, LEX nr 965184). Jednocześnie jednak postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu, (wde: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r. sygn. VII SA/Wa 2444/22). W analizowanej sprawie organ I instancji powołał się na uchwałę Rady Gminy B. . Ponadto wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zostać uchwalony jeżeli nie narusza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 20 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), które w odniesieniu do przedmiotowego terenu obowiązuje na mocy uchwały nr LXII/533/2024 Rady Gminy B. z dnia 21 lutego 2024 r. Zapisy Studium wskazują, że działki inwestycyjne położone są zarówno w granicach obszaru, dla którego podjęto przedmiotową uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w granicach objętych obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zachodnia cześć działki nr [...] znajduje się w terenach rolnych (symbol R), a wschodnia część działki - w terenach lasów (symbol L). Działka nr [...] - jej cześć zachodnia znajduje się w terenach lasów (L), a wschodnia w terenach komunikacji Z1 i istniejących dróg publicznych klasy Z - zbiorcze. Ponadto cześć terenu inwestycji w studium znajduje się wewnątrz obszaru posiadającego ustalenia: obszary i obiekty proponowane do objęcia ochroną prawną: orientacyjne strefy szczególnej ochrony krajobrazu naturalnego - strefa ekspozycji widokowej krajobrazu. Następnie przytoczono postanowienia Studium z wytycznymi dla ww. terenów, z których wynika całkowite podporządkowanie terenów rolniczych i leśnych ochronie środowiska przyrodniczego, ograniczenie przeznaczenie terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, ochronę strefy ekspozycji widokowej krajobrazu naturalnego. Na potwierdzenie powyższego do akt załączono wypis i wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, Mając na uwadze ustalenia organu I instancji oraz zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja polegająca na budowie pensjonatu (budynku zamieszkania zbiorowego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę konstrukcji oporowych, budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych, w tym związanych z obsługą komunikacyjną na działkach nr [...] [...] w B. jest niezgodna z postanowieniami studium, a w konsekwencji z planowanym przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia powinny być zgodne z postanowieniami studium. Postanowienie organu I instancji zostało wydane w ramach uznania administracyjnego, które poprzedziło wyczerpujące zgromadzenie materiałów, uzasadniając podjęcie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w aktualnym orzecznictwie WSA w Krakowie (wyrok z 11.12.2024 r., II SA/Kr 1203/24) wskazuje się, powołując się na stanowisko NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2685/15, iż "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17, oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18. Poglądy te w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania. Co istotne w niniejszej sprawie z punktu widzenia powyższych rozważań, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji, stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu jest odległy czy też nie, nie stanowi prawnie istotnej przesłanki z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jak już wskazano, nie jest nawet istotne to, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została już podjęta, co wynika z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy." W świetle powyższego najnowszego stanowiska WSA w Krakowie, popartego orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, badanie zasadności zawieszenia postępowania pod względem zgodności postanowień projektu planu miejscowego z zamierzeniem inwestora wyrażonym we wniosku nie znajduje uzasadnienia. WSA bowiem w dalszej części wyroku wskazał też, że "w orzecznictwie jest co prawda prezentowany pogląd, zgodnie z którym organ zawieszając postępowanie działa w granicach uznania administracyjnego, a przesłanką do zawieszenia postępowania będzie sytuacja, kiedy projektowane zamierzenie objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Jest to pogląd o tyle kontrowersyjny, że niekiedy wymagałby od organu administracji zdolności przewidzenia zapisów, które jeszcze nie istnieją, a których ostateczny kształt uzależniony jest od wielu czynników, między innymi rozpatrzenia uwag, jakie do projektów planu są zgłaszane". Wobec powyższych wyjaśnień zarzuty zażalenia SKO uznało za nieuzasadnione i postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na 3 marca 2025 r. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 stycznia 2025 r., znak SKO-ZP-415-4/25, zaskarżając postanowienie SKO w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1.naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia z 25 listopada 2024 r. o zawieszeniu pomimo, że organ I instancji przekroczył granice tzw. "uznania administracyjnego" i zawiesił postępowanie o wydanie warunków zabudowy pomimo braku wykazania, że istnieje realne niebezpieczeństwo braku zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że ewentualne prace planistyczne zakończą się przed terminem, na który zawieszono postępowanie; - art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu i uznanie za prawidłowe postępowania organu I instancji, podczas gdy organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu w oparciu o nieuzasadnione twierdzenia o sprzeczności wniosku o wydanie warunków zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także w oparciu o nieuprawdopodobnione i nierealne ustalenia odnośnie możliwego terminu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieprecyzyjne i wybiórczo zacytowane postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, - art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu i uznanie za prawidłowe postępowania organu I instancji w oparciu o stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w nieprawomocnym wyroku z dnia 11 grudnia 2024 r. o sygn. II SA/Kr 1203/24, poprzez jego bezkrytyczne zacytowanie w dominującej części uzasadnienia, podczas gdy organ II instancji powinien poczynić własne ustalenia faktyczne i prawne i uchylić postanowienie o zawieszeniu jako wydane wadliwie, 2.naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w tym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia, podczas gdy taka interpretacja w/w przepisu, pozwalająca na tak dowolne jego zastosowanie, może doprowadzić do niekontrolowanego nadużywania władztwa gminy i uznania administracyjnego organu I instancji, uniemożliwiając obywatelom uzyskanie w rozsądnym czasie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i korzystanie z ich prawa własności de facto bez żadnego uzasadnienia W skardze skarżący wniósł o: uchylenie w całości postanowienia SKO i postanowienia Wójta o zawieszeniu, tj. postanowienia I i II instancji, a to na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.; o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; skierowanie sprawy do rozpoznania trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2) i 3) p.p.s.a. Skarżący złożył także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że wnioskiem z dnia 7 grudnia 2023 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: Budowa pensjonatu (budynek zamieszkania zbiorowego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę konstrukcji oporowych, budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych, w tym związanych z obsługą komunikacyjną, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w miejscowości B. (dalej jako: "Wniosek"). Następnie w dniach 15 grudnia 2023 r., 10 stycznia 2024 r, 22 stycznia 2024 r. oraz 2 lutego 2024 r. skarżący uzupełnił wniosek i składał wyjaśnienia, że wezwania kierowane do niego przez organ są niezasadne. Pismem z dnia 9 lutego 2024 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu Wniosku bez rozpoznania, wobec czego w dniu 1 marca 2024 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu ponaglenie, a następnie, w dniu 25 marca 2024 r., skargę na bezczynność Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W dniu 27 marca 2024 r. SKO w Nowym Sączu wydało postanowienie wskazujące, że Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska dopuścił się bezczynności i wyznaczające Wójtowi Gminy Bukowina Tatrzańska 30 dni od dnia doręczenia postanowienia na załatwienie sprawy. W dniu 30 kwietnia 2024 r. Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska wydał postanowienie, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. do dnia 6 czerwca 2025 r., które zostało zaskarżone przez skarżącego zażaleniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r. o sygn. SKO-ZP-415-195/24 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Natomiast w dniu 4 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok o sygn. II SAB/Kr 106/24, którym zobowiązał Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, znak: BUA.6730.143.2023, w terminie 1 miesiąca. W dniu 29 lipca 2024 r. Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska ponownie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. do dnia 6 czerwca 2025 r., które zostało przez skarżącego zaskarżone zażaleniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 września 2024 r. o sygn. SKO-ZP-415-271/24 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zaskarżone przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W dniu 7 listopada 2024 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wydał wyrok oddalający skargę (II SA/Kr 1202/24). Pomimo wydania przez WSA w Krakowie wyroku oddalającego skargę, którego skutkiem jest utrzymanie w mocy postanowienia SKO z dnia 27 września 2024 r. o sygn. SKO-ZP-415-271/24 o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu z 29 lipca 2024 r., Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska w dalszym ciągu, w sposób – zdaniem skarżącego – nieuzasadniony i budzący wątpliwości co do działań władzy publicznej, blokuje możliwość zagospodarowania w/w działek. Na dowód powyższego twierdzenia skarżący wskazał na wydanie, po raz kolejny w dniu 25 listopada 2024 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (tj. Postanowienia o zawieszeniu). Dla skarżącego również niezrozumiała jest zmiana stanowiska przez organ, które pomimo w/w wyroku WSA oddalającego skargę, zamiast ponownie uchylić postanowienie o zawieszeniu, wydało zaskarżone postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o zawieszeniu. W związku powyższym skarżący podniósł, że postanowienie SKO jest wadliwe i jako takie nie może się ostać. W odniesieniu do uzasadnienia postanowienia SKO skarżący wyjaśnił w skardze, że skupia się ona na dwóch zasadniczych wątkach, w ramach których łącznie rozwinie zarzuty dot. prawa procesowego oraz materialnego. Ww. zagadnienia skargi to: uznanie administracyjne w przypadku zawieszania postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz możliwość zawieszenia postępowania w kontekście stopnia zaawansowania prac planistycznych. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia, organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2024 r. II SA/Kr 1203/24. Wyrok ten jest nieprawomocny, a w dniu 20 lutego 2025 r. została złożona od niego skarga kasacyjna. Pomimo to, organ w sposób nieuzasadniony i dodatkowo odstępując całkowicie od reprezentowanych przez siebie wcześniej poglądów na temat interpretacji art. 62 ust. 1 u.p.z.p., powtórzył treść uzasadnienia w/w wadliwego wyroku. Zdaniem skarżącego uzasadnia to odniesienie się do niego w uzasadnieniu skargi. I tak, WSA w Krakowie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r. II OSK 2685/15, wskazał, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem, ponieważ wynika z niego, że organ, z dowolnych powodów, bez należytego uzasadnienia i dostatecznie zbadanych okoliczności, może zawiesić postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Faktem jest, że plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, dlatego też procedura jego sporządzania i uchwalania jest rozłożona w czasie i uwzględnia obowiązek dokonania szeregu uzgodnień, uzyskania opinii i przeprowadzenia konsultacji społecznych. Organ nie ma możliwości skrócenia tej ścieżki na żadnym z etapów, w związku z czym, realny czas, który zajmie uchwalenie planu jest długi, znacznie wykraczający poza terminy wynikające z przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz terminów załatwienia sprawy. Dlatego też, mając na uwadze słuszny interes obywateli oraz pewność prawa, organ zawieszając postępowanie powinien według skarżącego wskazać, z jakich przyczyn takie zawieszenie następuje, a przyczyny te powinny być istotne i mieć realny wpływ na toczące się postępowanie. W związku z powyższym skarżący wskazuje, że pogląd prezentowany przez WSA nie powinien zostać zaaprobowany przez SKO i SKO winno dokonać samoistnych ustaleń w tym przedmiocie, mając na uwadze również przeciwne orzecznictwo. Skarżący bierze przy tym pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Użyty w tym przepisie zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Interpretując powyższy zwrot, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego należy przede wszystkim odwołać się do utrwalonej linii orzecznictwa sądowego, odnoszącej się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Przykładowo, już w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. NSA stwierdził, iż "Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, Jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi wart. 7 i innych przepisach k.p.a. (...) Organ administracji, działający na podstawie 9 przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków/' (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). W innym orzeczeniu NSA sformułował tezę, zgodnie z którą "Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być Jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy'" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., II SA 2875/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 32). Również nowsze orzecznictwo wskazuje na to, że organ I instancji przy skorzystaniu z uznania administracyjnego powinien wziąć pod uwagę szereg okoliczności, które realnie i obiektywnie uzasadnią zawieszenie postępowania. Dla przykładu: - Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. VII SA/Wa 2444/22, LEX nr 3570120: "Postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku Jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn Jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, Jednakże przy Jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu." - Wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 1078/17, LEX nr 2411173: "Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. powinno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia wskazanych powyżej realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które to okoliczności powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p." - Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. II SA/GI 1576/22, LEX nr 3479710: "W ramach analizy zastosowania art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w okolicznościach konkretnego wniosku konieczne jest rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy z perspektywy jego celowości, rozumianej Jako potencjalne prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu. W przeciwnym razie, a więc gdy brak Jest takiej potencjalnej sprzeczności, skorzystanie z instytucji zawieszenia Jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym." W odniesieniu do możliwości zawieszenia postępowania w kontekście stopnia zaawansowania prac planistycznych (drugiego zagadnienia), skarżący zarzuca organowi, że nie wziął on pod uwagę stopnia zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu jest odległy, stanowi prawnie istotną przesłankę z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organ powtórzył za WSA w Krakowie, że nie ma to znaczenia, ale również z tym stanowiskiem skarżący się nie zgadza, gdyż zaawansowanie prac planistycznych powinno być wzięte pod uwagę i znajduje poparcie w dominującym poglądzie prezentowanym w aktualnym orzecznictwie sądowym: - Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. II SA/Po 42/22, LEX nr 3323510: "Brak ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie - nie uzasadniają stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania. Zaawansowanie prac planistycznych ograniczające się do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie uzasadnia konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." - Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2024 r, sygn. II SA/Gd 897/23, LEX nr 3690745: "Należy jednak wyraźnie podkreślić, że skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia powinno być uzależnione od wyniku Jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie m.p.z.p., jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Tym samym, korzystając z uprawnień, o Jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., istotny jest stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu, to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2685/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej jednak należy oceniać przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. takiej sytuacji, znając sekwencje koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym (zob. wyrok w Poznaniu z 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 40/22). Konsekwentnie, rozważenie przez organ wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 9-miesięczny okres nie jest wystarczający do uchwalenia planu lub gdy nie występują sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a zapisami projektu planu, gdyż celem tego rozwiązania nie Jest wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 9 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 181/20). Granice tego uznania wyznacza z jednej strony dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym, a przed każdorazowym zastosowaniem przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na toczące się prace planistyczne konieczne jest poczynienie ustaleń co do stopnia zaawansowania tych prac, w tym przede wszystkim stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia podania o ustalenie warunków zabudowy.’’ Mając na uwadze powyższe orzecznictwo opisane powyżej skarżący stwierdził, że nie jest uprawnionym twierdzenie, że organ nie musi badać ani wykazywać sprzeczności procedowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zapisami uchwalonego w przyszłości planu. W cytowanym przez SKO wyroku WSA w Krakowie dopuszcza, że ten pogląd mógłby być uprawniony, zatem nie jest jednoznacznie przeciwny jego zastosowaniu, ale też – według skarżącego – wyciąga z niego nieprawidłowe wnioski, a SKO je powtarza. Ocena sprzeczności jest możliwa do dokonania na etapie, na którym projekt planu istnieje, jest możliwy do zweryfikowania i porównania z procedowanymi warunkami zabudowy. Nie jest wymagana od organu administracji "zdolność przewidzenia zapisów, które jeszcze nie istnieją", a jedynie należyta staranność i podejmowanie decyzji o zawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy zachodzą ku temu istotne powody, a nie jedynie niechęć do podejmowania działania. W ocenie skarżącego organ I instancji jedynie instrumentalnie powołuje się na okoliczność, jaką jest przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wydane Postanowienie o zawieszeniu ma jedynie na celu zablokowanie inwestycji realizowanych przez właścicieli działek objętych Wnioskiem. Uzasadniając prawidłowość postanowienia o zawieszeniu organ wskazuje, że zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi, a celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalenia, a także w trakcie jego procedowania. W realiach niniejszej sprawy nie sposób jednak uznać, że taki właśnie cel przyświecał organowi I instancji. Przede wszystkim, w postanowieniu o zawieszeniu organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, by zawieszenie postępowania miało służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie Postanowienia o zawieszeniu sprowadza się do wskazania faktu podjęcia w dniu 21 lutego 2024 r. przez Radę Gminy B. uchwały nr LXII/537/2024 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości B. przy ulicy W. O., w rejonie W. B. (dalej: "Uchwała") oraz wskazania faktu, że położenie działek objętych wnioskiem o nr. ewid.[...] i [...] wewnątrz obszaru, dla którego podjęto przedmiotową uchwałę i przedstawienia interpretacji Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska zapisów studium dla obszaru objętego Wnioskiem, co szczegółowo wraz z odniesieniem się skarżącego przedstawiono w skardze. Z tak przedstawionego uzasadnienia Postanowienia o zawieszeniu nie wynika, by miało ono realizować cel wskazany przez WSA w Krakowie. Co więcej. Rada Gminy podejmując Uchwałę, w sposób bardzo wybiórczy ustaliła teren, który ma zostać objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym już na tym etapie nie została realizowana zasada zapewnienia ładu przestrzennego. W rzeczywistości taki dobór obszaru jest wynikiem działania mającego na celu zablokowanie planów inwestycyjnych konkretnej rodziny właścicieli nieruchomości położonych w dominującej części tego niewielkiego obszaru, jednocześnie zajmując niemal jego połowę. Obszar, który został wybrany do objęcia planem, nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, a nadto w częściach obejmuje tylko fragmenty działek znajdujących się w obszarze objętym uchwałą, ignorując je jako społeczno-gospodarczą całość. Uchwała ta została podjęta ad hoc, bez uprzedniego zaplanowania jej realizacji, co np. wynika z faktu, że w planie zamówień publicznych na rok 2024 umieszczonym na stronie internetowej Urzędu Gminy B. nie przewidziano środków na przygotowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości B. przy ulicy W. O. w rejonie W. B.. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu została podjęta przez Radę Gminy B. w dniu 21 lutego 2024 r. Na przestrzeni roku, jedyne prace nad sporządzeniem jakie zostały podjęte, to wybór wykonawcy planu, który został dokonany w grudniu 2024 r. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej nie powstał nawet projekt planu, nie wspominając o możliwości jego uchwalenia. Biorąc pod uwagę powyższe, zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie ma zdaniem skarżącego na celu tylko utrudnienie realizacji inwestycji przez konkretnych właścicieli, a nie ochronę przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego. Zwłaszcza, że organ I Instancji wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy posiada kompetencje do określenia w jaki sposób zainwestowanie może przebiegać i ma możliwość realnego ustanowienia ochrony, wydając warunki zgodne z przepisami prawa, które, realizując wszystkie wymogi stawiane przez u.p.z.p., umożliwiają obywatelom realizację procesu inwestycyjnego. Organ dokonał analizy zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (Załącznik nr 6 do Uchwały nr LXII/533/2024 Rady Gminy B. - ujednolicony tekst studium - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (dalej "Studium"), z której wynika, że planowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami Studium, a w konsekwencji z planowanym przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia powinny być zgodne ze Studium. Przy tym skarżący podnosi, że organ całkowicie pomija fakt, iż Studium, szczególnie w części graficznej będącej załącznikiem do wprowadzającej je uchwały, jest bardzo nieprecyzyjne i wzbudza istotne wątpliwości co do oznaczenia obszarów przeznaczenia i granic tych obszarów, w tym odnośnie działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na grubość linii, trudno ustalić w sposób jednoznaczny, jaki przebieg ma granica i jakie przeznaczenie obowiązuje, a wszelkie nieścisłości i ogólność Studium mogą być interpretowane na korzyść wnioskodawcy. Trudność w interpretacji Studium stanowi przede wszystkim fakt, że niemożliwe jest precyzyjne ustalenie lokalizacji terenu inwestycji, ponieważ jakość mapy i skala Studium (Studium zostało wykonane w skali 1:20 000) nie pokrywa się ze skalą mapy ewidencyjnej znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym udostępnianej przez Starostę Tatrzańskiego, która została wykonana w skali 1:2 880. Próby nałożenia tych map na siebie doprowadzają do różnych efektów, wśród których żaden nie pozwala na jednoznaczne określenie właściwego przeznaczenia terenu. Trudność ta występuje tak samo po stronie wnioskodawcy, jak i organu, który nie jest w stanie bezbłędnie ustalić przeznaczenia terenu. Organ I instancji stanowczo wskazywał, że teren objęty Wnioskiem posiada w Studium następujące ustalenia: "Zachodnia część działki ew. nr: [...] znajduje się na terenach rolnych oznaczonych symbolem R, natomiast wschodnia część działki znajduje się na terenach lasów oznaczonych symbolem L. Działka ewid. nr [...] w zachodniej części znajduje się w terenach lasów oznaczonych symbolem L, natomiast jej wschodnia część znajduje się w terenach komunikacji oznaczonych symbolem Z1 i Istniejące drogi publiczne klasy Z - zbiorcze. Ponadto część terenu inwestycji objętego wnioskiem o ustalenie wz posiada w Studium następujące ustalenie: znajduje się wewnątrz obszaru posiadającego ustalenie: obszary i obiekty proponowane do objęcia ochroną prawną: orientacyjne strefy szczególnej ochrony krajobrazu naturalnego - strefy ochrony ekspozycji widokowej krajobrazu." Jednak skarżący nie zgadza się z takim precyzyjnym stanowiskiem organu I instancji, ponieważ dokonując analizy i prób nałożenia map na siebie i ustalenia, na jakim obszarze znajdują się działki objęte Wnioskiem, skarżący zauważa, że położone są w obszarze oznaczonym jako M -tereny zabudowane oraz przeznaczone do zabudowy związane z funkcją mieszkaniową, usługową, produkcją nieuciążliwą oraz zielenią i urządzeniami infrastruktury technicznej wraz z dojazdami do działek. Jego zdaniem organ I instancji w ogóle pomija to przeznaczenie, które również jest właściwe dla obszaru objętego Wnioskiem. Jednocześnie, teren leśny znajdujący się w rejonie inwestycji, który jest oznaczony w Studium, nie istnieje, ponieważ w ostatnim czasie Starostwo Powiatowe dokonało uregulowania stanu prawnego wyznaczonej w tym terenie drogi i dotychczasowe działki leśne zmieniły przeznaczenie na użytek drogowy. Skarżący podkreśla, że organ I instancji całkowicie pomija fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, na działkach określonych jako "B. ", istnieje zabudowa, na którą organ uprzednio wydał decyzję o warunkach zabudowy i zapisy Studium nie stanęły jej na przeszkodzie. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. zgodność między treścią studium a planem miejscowym powinna być postrzegana jako doprecyzowanie przez plan miejscowy ustaleń studium, a zgodności tej nie można utożsamiać z identycznością. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zakres i stopień związania postanowieniami studium należy każdorazowo oceniać w zależności od treści przepisów studium i przedmiotu unormowania w planie miejscowym. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego w trakcie procedury sporządzania planu miejscowego dopuszczalna jest interpretacja ustaleń studium. Związanie wynikające z przepisów u.p.z.p. nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Stopień związania planu miejscowego z ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium i może być w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy, a ustalenia studium nie muszą być wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych: - Wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2024 r. sygn. II SA/Kr 202/24, LEK nr 3728642, "Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o Jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną." - Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 maja 2024 r. sygn. II SA/GI 285/24, LEX nr 3725206, "Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem planistycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę." Zatem dopóki nie powstał nawet projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie sposób przesądzić, że inwestycja objęta Wnioskiem będzie sprzeczna z potencjalnie uchwalonym planem miejscowym. Zdaniem skarżącego, podsumowując jego stanowisko, organ w sposób nieprawidłowy przeprowadził kontrolę postanowienia o zawieszeniu i nieprawidłowo zaaprobował to, że organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego, gdyż wydał postanowienie o zawieszeniu bez przeprowadzenia wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co przesądza o wadliwości i konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia przez organ. SKO, zamiast dokonać własnych ustaleń, w całości oparło się na wyroku WSA w Krakowie, który jest nieprawomocny i został zaskarżony skargą kasacyjną. Na skutek błędnej oceny dokonanej przez organ, postanowienie o zawieszeniu pozostaje w mocy i w sposób nieuzasadniony wstrzymuje wydanie na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu organ wskazał na bezpodstawność zarzutów skargi oraz w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przywołując między innymi treść wyroku WSA w Krakowie z 11 grudnia 2024 r., II SA/Kr 1203/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Sporna w kontrolowanej sprawie instytucja zawieszenia postępowania została przewidziana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Powyższe brzmienie przepisu wskazuje, że postanowienie wydawane na jego podstawie winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Zatem w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie, w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W okolicznościach niniejszej sprawy organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest zlokalizowane na obszarze, dla którego uchwałą z dnia 21 lutego 2024 r., nr LXII/537/2024, Rady Gminy B. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości B. T. przy ul. W. O. w rejonie W. B., który obejmuje teren wnioskowanej inwestycji, a zatem prace projektowe w dniu zawieszenia postępowania są w toku. Przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono dla zmiany zagospodarowania działek ewid. nr: [...] i [...] położonych w miejscowości B. , dla planowanej inwestycji dotyczącej: zabudowy usługowej, polegającej na budowie pensjonatu (budynku zamieszkania zbiorowego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę konstrukcji oporowych, budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych, w tym związanych z obsługą komunikacyjną. Załączniki z zagospodarowaniem terenu oraz opis wniosku sporządzony przez wnioskodawcę lokalizuje wielkokubaturowy monolityczny budynek o funkcji mieszkalno-usługowej w centrum działki ew. nr: [...], zaś działka ewid nr[...] przylega do pasa drogowego drogi powiatowej. Obydwie działki posiadają tereny znajdujące się w strefie ekspozycji widokowej w Studium, a ponadto planowany budynek jest wielkokubaturowy. Tereny posiadające ustalenie w Studium: R - tereny rolne również obwarowane są ograniczeniami zmian przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w terenach o korzystnych warunkach rolniczych. Powyższe dowodzi, że procedowanie ustalania warunków zabudowy stałoby w sprzeczności do wytycznych Studium oraz ewentualnie późniejszego mpzp uchwalonego na jego podstawie. Organy wskazały, że teren, dla którego Rada Gminy w dniu 21 lutego 2024 r. uchwaliła uchwałę LXII/537/2024 o przystąpieniu do sporządzania planu dla obszaru położonego w miejscowości B. przy ulicy W. O., w rejonie W. B., nie jest wielki obszarowo, ponadto ustalenia Studium nie posiadają w lokalizacji wielkiej ilości zapisów, ustaleń, co sprawia, że procedowanie powyższego m.p.z.p. powinno przebiec szybko i zakończyć się przed terminem zakreślonym postanowieniem o zawieszeniu a zawieszenie postępowanie do dnia 6 czerwca 2025 r. daje Gminie B. realną możliwość uchwalenia planu miejscowego. Sąd wskazuje, że sama konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Stąd skoro organ może w ramach tej procedury bez spełnienia żadnych dodatkowych wymagań zawiesić postępowanie, nawet jeśli jeszcze nie wszczęto procedury planistycznej, to tym bardziej w okolicznościach zaistniałych w kontrolowanej sprawie, kiedy taka procedura planistyczna została już wszczęta. Skoro plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Racjonalnym jest, aby dla zachowania ładu przestrzennego na większym terenie zabudowa kształtowana była w oparciu o ustalenia planu również w zakresie wskaźników zabudowy. Dlatego w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, przy respektowaniu ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. przykładowo wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2685/15). Zawieszenie postępowanie nie jest uzależnione od czasu trwania tej procedury, lecz następuje wyłącznie na okres wynikający z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. 18 miesięcy od daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W aktualnym orzecznictwie WSA w Krakowie (np. wyrok z 11.12.2024 r., II SA/Kr 1203/24, wyrok z 03.12.2024 r., II SA/Kr 1283/24, wyrok z 31.05.2023 r., II SA/Kr 476/23) wskazuje się, powołując się na stanowisko NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15, że "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17 oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r., II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18. Poglądy te w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 u.p.z.p. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania. Co istotne (...) z punktu widzenia powyższych rozważań, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji, stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu jest odległy czy też nie, nie stanowi prawnie istotnej przesłanki z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jak już wskazano, nie jest nawet istotne to, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została już podjęta, co wynika z art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle zatem cytowanego stanowiska WSA w Krakowie, popartego orzecznictwem NSA, badanie zasadności zawieszenia postępowania pod względem zgodności postanowień projektu planu miejscowego czy postanowień studium z zamierzeniem inwestora wyrażonym we wniosku nie znajduje uzasadnienia. WSA bowiem w dalszej części wyroku wskazał też, że "w orzecznictwie jest co prawda prezentowany pogląd, zgodnie z którym organ zawieszając postępowanie działa w granicach uznania administracyjnego, a przesłanką do zawieszenia postępowania będzie sytuacja, kiedy projektowane zamierzenie objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Jest to pogląd o tyle kontrowersyjny, że niekiedy wymagałby od organu administracji zdolności przewidzenia zapisów, które jeszcze nie istnieją, a których ostateczny kształt uzależniony jest od wielu czynników, między innymi rozpatrzenia uwag, jakie do projektów planu są zgłaszane". Sąd w niniejszej sprawie poglądy te podziela w całości i przyjmuje jako własne. Mając na uwadze powyższe względy, zawieszenie postępowania należy uznać za zasadne. Jedynie na marginesie warto raz jeszcze zauważyć, że uchwała nr LXII/537/2024 Rady Gminy B. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dla obszaru położonego w miejscowości B. przy ul. W. O. w rejonie W. B., który obejmuje teren wnioskowanej inwestycji, podjęta została w dniu 21 lutego 2024 r., zatem prace projektowe w dniu zawieszenia postępowania są w toku. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zostać uchwalony jeżeli nie narusza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 20 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie). Zapisy Studium wskazują zaś - k. 44 akt administracyjnych I instancji, że działki inwestycyjne położone są zarówno w granicach obszaru, dla którego podjęto przedmiotową uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w granicach objętych obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zachodnia cześć działki nr [...] znajduje się w terenach rolnych (symbol R), a wschodnia część działki - w terenach lasów (symbol L). Działka nr [...] - jej część zachodnia znajduje się w terenach lasów (L), a wschodnia w terenach komunikacji Z1 i istniejących dróg publicznych klasy Z - zbiorcze. Ponadto część terenu inwestycji w studium znajduje się wewnątrz obszaru posiadającego ustalenia: obszary i obiekty proponowane do objęcia ochroną prawną: orientacyjne strefy szczególnej ochrony krajobrazu naturalnego - strefa ekspozycji widokowej krajobrazu. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji przytoczył szczegółowo postanowienia Studium z wytycznymi dla ww. terenów, z których wynika całkowite podporządkowanie terenów rolniczych i leśnych ochronie środowiska przyrodniczego, ograniczenie przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, ochronę strefy ekspozycji widokowej krajobrazu naturalnego. Na potwierdzenie powyższego do akt załączono wypis i wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Mając na uwadze ustalenia organu I instancji oraz zgromadzony materiał dowodowy należy stwierdzić, że planowana inwestycja polegająca na budowie pensjonatu (budynku zamieszkania zbiorowego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę konstrukcji oporowych, budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych, w tym związanych z obsługą komunikacyjną na działkach nr [...], [...] w B. jest niezgodna z postanowieniami studium, a w konsekwencji z planowanym przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia mają nie naruszać postanowień Studium. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy skarżone organy orzekły w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, odnoszący się do etapu postępowania oraz rodzaju weryfikowanego orzeczenia i w zakresie oceny pod kątem zasadności zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. W szczególności w kontrolowanym postanowieniu zostały również wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, odpowiada zatem prawu także uzasadnienie postanowienia, sporządzone zgodne z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze przepisów, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.