II SA/Kr 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Prezydent Miasta Tarnowa postanowieniem z dnia 22 października 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 123 K.p.a. zawiesił postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rozbudowę gazociągu średniego ciśnienia na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] obr. [...] w T. przy ulicy [...] na czas 12 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, tj. do dnia 13 września 2019 r. W uzasadnieniu organ podał, że działki stanowiące teren przedmiotowej inwestycji znajdują się w obszarze, co do którego Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę numer LVII/594/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską. Na to postanowienie zażalenie wniósł E. S. podnosząc, że zawieszenie postępowania jest bezzasadne, bowiem w okresie zawieszenia nie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1/ w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2/ w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Mamy zatem do czynienia z sytuacją procesową, w której ustawodawca, niezależnie od przesłanek zawieszenia postępowania wskazanych w art. 97 § 1 pkt 1-4 K.p.a., stwierdził, że organ ma prawo do powstrzymania się od wydawania merytorycznego rozstrzygnięcia na pewien, ściśle zakreślony czas. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Tym samym wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skoro już sam zamiar podjęcia uchwały daje podstawy do zawieszenia postępowania, z całą pewnością podstawy takie ziszczają się w sytuacji, gdy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, a tym bardziej jeśli powstał już projekt planu (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1077/10, LEX 755702; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 643/09, LEX 554107). Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, daje więc organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 201 Or., sygn. akt II SA/Wr 528/10, LEX 755645). Kompetencja ta związana jest ściśle z władztwem planistycznym zastrzeżonym organom gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, zatem znajduje też uzasadnienie systemowe przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia poprzez umożliwienie organom zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, co w istocie ma służyć kontynuowaniu i zakończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. W tym między innymi wyraża się prymat planu, oddający najpełniej przewagę władztwa planistycznego gminy nad rozwiązaniem zastępczym, jakim niewątpliwie jest kształtowanie warunków dla nowej zabudowy w sytuacji braku planu. Tym samym możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy stanowi swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie, kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia (por: znajdujący w sprawie zastosowanie wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1312/09, LEX 583423). Ustawodawca ograniczył możliwość zawieszenia postępowania, w ten sposób, że wyznaczył ścisłe ramy czasowe dla tej instytucji procesowej. W istocie, jeżeli już mowa o ograniczeniach, to jest to jedyne ograniczenie o jakim można mówić przy przyznanym uprawnieniu do zawieszenia postępowania w trybie art. 58 ust. 1 ustawy. Zapewne celem, który przyświecał wskazaniu precyzyjnie maksymalnego okresu zawieszenia postępowania była ochrona wnioskodawcy przed uchyleniem się organu od wydania rozstrzygnięcia, w przypadku gdy niw zostaną zakończone prace planistyczne w czasie zawieszonego postępowania. Organ uznał, że skoro objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji działki znajdują się w obszarze objętym uchwałą numer LVII/594/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską, to wyczerpana została w zasadzie jedyna przesłanka warunkująca możliwość zawieszenia postępowania. Brak jest zatem formalnych podstaw do podważania zasadności wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł E. S. zarzucając naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych. Organy nie przeprowadziły postępowania w celu ustalenia zaawansowania procedury planistycznej. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta Tarnowa a utrzymanego w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie o zawieszeniu postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – rozbudowy gazociągu. W ocenie organów obu instancji, zawieszenie postępowania uzasadnione jest tym, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym położone są obszarze, co do którego Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzuca, że organ nie rozważył czy możliwym jest uchwalenie planu miejscowego w okresie zawieszenie postępowania (jaki jest stan zaawansowania procedury planistycznej) oraz czy zamierzenie inwestycyjne objęte postępowaniem jest sprzeczne z zapisami projektowanego planu. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 58 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm. (dalej; ustawa) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 II SA/Kr 1079/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18. Jak podkreśla się w orzecznictwie, skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (vide; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 II SA/Kr 1079/17). Poglądy te w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można zainwestowania. Decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego są zapisy zamieszczone w art. 58 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego, podobnie jak analogiczna regulacja dotycząca decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu a także w jego trakcie jego procedowania. Fakt, że ustawodawca dopuścił możliwość zawieszenia postępowania jeszcze na etapie przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu, przesądza, iż (wbrew zarzutom skargi) organ nie musi badać ani wykazywać, że przez okres 12 miesięcy, na który może postępowanie zawiesić, plan zostanie uchwalony. Nie można bowiem przewidzieć tej okoliczności skoro jeszcze plan nie jest procedowany a samo procedowanie nie jest uzależnione jedynie od sprawności prawodawcy lokalnego (rady gminy). Fakt, że podmiot który w pierwszej instancji prowadzi postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego (wójt, burmistrz czy prezydent miasta) aktywnie uczestniczy w procedurze planistycznej nie zmienia tego, że rada gminy ustalająca plan jest odrębnym organem (art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Organ administracji nie może przewidzieć zatem jak długo potrwa procedowanie poprzedzające podjęcie uchwały o uchwaleniu planu, co nie zmienia faktu, że może postępowanie zawiesić na okres 12 miesięcy, a jeżeli plan nie zostanie w tym czasie uchwalony zobligowany jest postępowanie podjąć. W orzecznictwie (niejednolicie) prezentowany jest pogląd, iż organ zawieszając postępowanie działa w granicach uznania administracyjnego. Przesłanką do zawieszenia postępowania będzie zatem sytuacja, kiedy projektowane zamierzenie objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub o ustaleniu warunków zabudowy, jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Jest to pogląd o tyle kontrowersyjny, że wymaga od organu administracji zdolności przewidzenia zapisów, które jeszcze nie istnieją (zawiesić postępowanie można przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu) a których ostateczny kształt uzależniony jest od wielu czynników, między innymi rozpatrzenia uwag, jakie do projektów planu są zgłaszane. Jeżeli nawet by uznać, że pogląd ten jest uprawniony, to i tak nie stanowi podstawy do eliminacji skarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wprawdzie tej kwestii nie rozważa, ale utrzymuje decyzje organu I instancji, ta z kolei wyraźnie wskazuje, że realizacja zamierzenia w sposób przedstawiony we wniosku, koliduje z planowanym przebiegiem drogi publicznej. Kwestia ta przez organ I instancji – organ, który w procedurze planistycznej aktywnie uczestniczy, była zatem rozważana. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.