II SA/Kr 502/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. sygn. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na nieruchomości skargę oddala. Pani H. B. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: organ) z 14 lutego 2022 r. sygn. [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 29 listopada 2021 r. sygn. [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w C. z 30 października 2003 r. znak [...] o ustanowieniu na rzecz Domu Pomocy Społecznej w P. trwałego zarządu na nieruchomości objętej KW [...] położonej w C., obręb P., składającej się z działek nr: pb[...] o pow.4650 m˛, pb.[...] pow.2723 m˛, pb[...] o pow.3500 m˛,pb[...] o pow.665 m˛, pb[...] o pow.457 m˛, pb.[...] o pow.360 m˛, pgr[...] o pow.327 m˛,pgr[...] o pow.435 m˛, pgr[...] o pow.7672 m˛,pgr.[...] o pow. 12009 m˛,pgr[...] o pow.223 m˛,pgr. [...] o pow.3539 m˛,pgr,[...] o pow.575 m˛,pgr[...] o pow.7125 m˛,pgr[...] o pow.1521 m˛ pgr[...] o pow.3503 m˛, pgr.[...] o pow.532 m˛ pgr. [...] o pow.8449 m˛, pgr.[...] o pow.586 m˛, pgr.l [...] o pow.137 m˛,pgr.l [...] o pow.1442 m˛, l [...] o pow.1220 m˛, pgr.l [...] o pow.133 m˛,pgr. [...] o pow.1232 m˛,pgr. [...] o pow.1056 m˛ pgr.[...] o pow.2046 m˛, [...] o pow.1054 m˛,pgr.l [...] o pow.1175 m˛, pgr.l [...] o pow.1457 m˛, pgr.l [...] o pow.1440 m˛, pgr.l [...] o pow.1359 m˛, pgr.l [...] o pow.1254 m˛, pgr.l [...] o pow.4661 m˛,pgr.[...] o pow.2509 m˛, stanowiącej własność Powiatu C.. W stanie faktycznym sprawy, skarżąca – reprezentowana przez adwokata – wniosła pismem z 10 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Domu Pomocy Społecznej w P. na nieruchomości stanowiącej zespół pałacowo-parkowy w tej miejscowości. Skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Powiatu C. w chwili jej wydania, a wcześniej nie stanowiła własności Skarbu Państwa w chwili jej przekazania na rzecz Powiatu C.. W ocenie skarżącej, właścicielami nieruchomości byli wtedy spadkobiercy przedwojennych właścicieli. Skarżąca podkreśliła, że w przedmiocie potwierdzenia, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa, toczy się postępowanie przed Wojewodą [...]. Do wniosku zostały załączone odpisy dokumentów mających wskazać, że skarżąca jest jednym ze spadkobierców przedwojennego właściciela nieruchomości. Postanowieniem z 29 listopada 2021 r. organ odmówił wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2003 r. W uzasadnieniu wskazano, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego, ze względu na który mogłaby domagać się uznania za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że organ uznał podanie za niepochodzące od osoby niebędącej stroną w sprawie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak zaznaczyła skarżąca, stwierdzenie przez Wojewodę [...], że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta działaniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skutkować będzie uznaniem, że była ona stale własnością spadkobierców przedwojennego właściciela. Nie było zatem możliwe ustanowienie na niej – jako na nieruchomości prywatnej – trwałego zarządu. W świetle powyższego, jak oceniła skarżąca, przysługuje jej przymiot strony w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ postanowieniem z 14 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podkreślił, że ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, m.in. gdy żądanie wniesie osoba niebędąca stroną postępowania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu, dla wykazania interesu prawnego, skarżąca powinna – czego nie dokonała – wykazać posiadanie uprawnień materialnoprawnych do ww. nieruchomości, np. uprawnień regulujących prawo własności do nieruchomości. Organ zaznaczył, że chodzi o istnienie tego rodzaju uprawnień w dacie ubiegania się o wszczęcie postępowania, bowiem interes prawny musi mieć charakter aktualny, a nie ewentualny – zależny od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Organ zwrócił uwagę, że powoływane przez skarżącą postępowanie przed Wojewodą [...] nie zakończyło się, zatem jej interes należy rozpatrywać w kategorii interesu jedynie faktycznego, zaś jej uprawnienia – jako co najwyżej ewentualne. W skardze na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego zastosowanie, pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego; – naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2, art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy skarżąca, jako spadkobierczyni właścicieli nieruchomości z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym materialnoprawnym stanem, obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości. W 2016 r. wszczęto z wniosku m.in. skarżącej postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że nieruchomości nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli. W toku jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] o przekazaniu nieruchomości na własność Powiatu C.. Skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania, przy czym brak wydania od 2016 roku decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącej i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego; – naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej, jako współwłaściciela nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca wniosła także o zwrócenie się do Wojewody [...] o nadesłanie akt powoływanej wyżej sprawy i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów na okoliczność wszczęcia w 2016 r. i prowadzenia postępowania w sprawie, że nieruchomości nie były objęte reformą rolną. Uzasadniając skargę, skarżąca podkreśliła, że art. 61a § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach oczywistego braku przymiotu strony, zaś taki w niniejszej sprawie nie zachodził. Jak zaznaczyła skarżąca, materialnie legitymuje się ona prawem własności, zaś okoliczność ta jedynie oczekuje na potwierdzenie w ramach innych postepowań administracyjnych. Jej zdaniem, skoro decyzja o niepodpadaniu pod dekret wywołuje skutki ex tunc, potwierdzając jedynie istniejący materialnie stan rzeczy, to wyłącznie stwierdzenie przez wojewodę, że nieruchomości podpadały pod dekret i nie stanowią własności skarżącej mogłoby uzasadniać konkluzję o braku interesu prawnego. W ocenie skarżącej, organ wykroczył poza swoje kompetencje uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość nie podpadała pod reformę rolną. Skarżąca skonstatowała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu zmierza do trwałego sanowania sprzecznej z prawem nacjonalizacji majątków ziemskich dokonanych po 1944 roku. Podkreśliła, że gdyby wojewoda rozpoznał w terminie sprawę zapoczątkowaną w 2016 r., to w niniejszym postępowaniu nie zostałyby przerzucone na nią negatywne konsekwencje braku wydania decyzji przez inny organ. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał uprzednio wyrażone stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Na mocy art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawą prawną wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, t.j. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w C. z 30 października 2003 r. znak [...] o ustanowieniu trwałego zarządu na nieruchomości był art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Zgodnie z powołanym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa w kwestii możliwości odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, to jest braku legitymacji przez podmiot występujący z żądaniem wszczęcia postępowania jest ugruntowane. Wskazuje się mianowicie, że "wniesienie podania przez legitymowany podmiot jako przesłanka dopuszczalności prowadzenia postępowania ma znaczenie zarówno wtedy, gdy ocenia się dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie zwyczajnym, jak i wówczas, gdy ocenia się dopuszczalność jego prowadzenia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 20.11.2013 r., VII SA/Wa 1630/13, LEX nr 1408015). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie, a gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu jego interesu prawnego w sprawie, wydaje on postanowienie o odmowie wszczęcia danego postępowania (wyroki NSA: z 8.02.2018 r., I OSK 2468/17, LEX nr 2465017; z 6.12.2017 r., II OSK 939/16, LEX nr 2463119; z 29.11.2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358; z 6.02.2013 r., II GSK 1966/11, LEX nr 1358330). W orzecznictwie podkreśla się zarazem, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie osoby mieniącej się jego stroną zgodnie z art. 61 § 3, dopiero bowiem czynności podejmowane we wszczętym postępowaniu stwarzają możliwość do zweryfikowania tezy wnoszącego podanie co do posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania (wyroki NSA: z 14.02.2018 r., II OSK 970/16, LEX nr 2491654; z 29.11.2017 r., II OSK 337/17, LEX nr 2429359; z 23.11.2017 r., I OSK 135/16, LEX nr 2451257; z 3.02.2017 r., I OSK 821/15, LEX nr 2299225). W razie negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania organ administracji publicznej powinien zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania. Trudno bowiem przyjąć, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w oparciu o art. 7 i 77 § 1 organ miałby odmawiać wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1." (zob. M. Romańska, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, LEX/el. Zob. także P.M. Przybysz, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX el.2022, A. Wróbel, Komentarz do art. 61a k.p.a, pkt 3 i 4 [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). W tym miejscu podkreślić należy, że przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie takie jako postępowanie w trybie nadzwyczajnym stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych w czasie wyrażonej w art. 16 k.p.a., urzeczywistniającej zasadę pewności prawa. Dlatego też zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy przepisów dotyczących wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego powinien podlegać wykładni ścisłej. Zagadnienie ustalania kręgu stron postępowania nieważnościowego było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, prezentujących ugruntowaną linię orzeczniczą. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 3 grudnia 1996 r., II SA/Gd 74/96, wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, jeżeli z żądaniem takim występuje podmiot, którego legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 1999 r., II SA 666/99, wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., I SA 651/98; wyrok NSA z 20 lutego 1998 r., I SA 1883/97). Podkreśla się przy tym, że choć przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Niemniej, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracyjny dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku danego podmiotu (wyrok z dnia 29 czerwca 2021 r. VII SA/Wa 1907/20). W sytuacji, gdy ustalenie wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, ustalenie czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć tzw. postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz następnie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.( wyrok z 24 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1565/20). Interes prawny, od którego uzależnione jest przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r.). Nadto interes prawny musi mieć charakter aktualny, konkretny i obiektywny (wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. II GSK 1290/18 , wyrok NSA z 3 października 2017 r. sygn. II OSK 2360/16 , wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015, sygn. II OSK 2625/13; wyrok NSA z 15 grudnia 2011, sygn. I OSK 57/11). Wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w C. o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Domu Pomocy Społecznej w P.. Zasady oddawania nieruchomości w trwały zarząd zostały uregulowane w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Trwały zarząd jest formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Niezmiennie począwszy od wejścia w życie w/w ustawy przedmiotem oddania w trwały zarząd są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (obecnie reguluje to art. 10 u.g.n.), a ustanowienie trwałego zarządu następuje w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że stroną postępowania o ustanowienie trwałego zarządu jest ta jednostka organizacyjna, która jest adresatem decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Z treści księgi wieczystej [...] wynika, że własność przedmiotowej nieruchomości należy do Powiatu C.. Dział III Prawa, roszczenia i ograniczenia jest wolny od wpisów. Na moment złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności nie była ona właścicielką przedmiotowej nieruchomości, której dotyczyła objęta wnioskiem decyzja Zarządu Powiatu. Odnosząc się w kontekście powołanych regulacji prawnych, stanowiska doktryny i orzecznictwa do kwestii legitymacji skarżącej stwierdzić należy, co następuje. Skarżąca bez wątpienia posiada interes faktyczny, lecz nie prawny. Na posiadanie przez skarżącą interesu faktycznego wskazują następujące okoliczności: jest jak wywodzi współspadkobierczynią dawnych właścicieli zespołu pałacowo-parkowego w P., istnieją wątpliwości co do tego, czy zespół pałacowo-parkowego w P. podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, dlatego skarżąca wystąpiła także o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 19 października 2000 r. nr [...] o przekazaniu w/w nieruchomości na własność Powiatu C.. Jednak z uwagi na fakt, że interes skarżącej nie jest rzeczywisty i aktualny, t.j. może odzyskać w/w nieruchomość, bowiem prowadzi starania w tym kierunku, ale na dzień złożenia wniosku nie legitymowała się prawem własności, nie można uznać, że skarżącej przysługuje interes prawny, który ma być aktualny. Zauważyć należy, że skarżone rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącej drogi do złożenia przez nią w przyszłości wniosku o stwierdzenie nieważności wraz z zaistnieniem zmiany okoliczności, to jest uzyskania legitymacji prawnej wywodzonej z posiadania tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym nie mogą ostać się zarzuty naruszenia konstytucyjnych i procesowych gwarancji ochrony prawa własności. Jak już wspomniano postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych w czasie, a tym samym wyłom w zasadzie pewności prawa. Dlatego regulacje prawne w tym zakresie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, także w aspekcie legitymacji skargowej. Skoro zatem skarżąca na dzień złożenia wniosku nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a jednocześnie z treści księgi wieczystej wynikało bezsprzecznie, że tytuł prawny przysługuje powiatowi [...] oczywistym jest, że interes skarżącej nie ma charakteru rzeczywistego i aktualnego. Wobec powyższego skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.