II SA/Kr 565/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 lutego 2024r. znak WOB.7722.170.2023.KJAS w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 lutego 2024 r. nr 199/2024 znak WOB.7722.170.2023.KJAS, po rozpatrzeniu zażalenia M. D., utrzymano w mocy postanowienie nr 238/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej (dalej: PINB) z dnia 6 czerwca 2023 r. znak NB.5160.34.2023, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane prowadzone na działkach ew. nr [...] położonych w miejscowości K. W., gm. M. D., przy budowie placu składowego, jednocześnie ustalając wymagania dot. niezbędnych zabezpieczeń oraz informując o możliwości i zasadach legalizacji. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 maja 2023 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne przedmiotowych działek, w toku których ustalono, że wykonane zostały prace polegające na ścięciu skarpy w najwyższym punkcie ok. 4 m. Teren działek został wyrównany, tworząc na dolnych działkach nasyp sięgający ok. 3 m wysokości. Przy istniejącej drodze asfaltowej ścięto i nasypano skarpę, tworząc równą płaszczyznę szerokości ok. 5 m, na której ułożono agrowłókninę. Właściciel nieruchomości oświadczył, że powyższe prace wykonane zostały w celu przywiezienia i ułożenia sadzonek roślinnych na wykonanej płaszczyźnie. Sadzonki te pochodzą z prowadzonej przez żonę właściciela działalności gospodarczej. W związku z powyższymi ustaleniami, PINB wdrożył procedurę legalizacyjną, w ramach której postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023 r. wstrzymał roboty budowlane. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, w którym m.in. zakwestionował dokonaną przez organ kwalifikację prac jako wykonanie budowli. Stwierdził, że przeprowadzone przez niego prace miały wyłącznie charakter porządkowy i polegały na przemieszczeniu stosunkowo niewielkiej ilości ziemi, podcięciu skarpy do wysokości 70 cm i usunięciu darniny. Argumentował, że wbrew ustaleniom organu w wyniku prac ziemnych nie powstał plac składowy, nie został on bowiem ogrodzony, zabezpieczony, ani nie został wyposażony w żadną infrastrukturę. Stwierdził, że jego małżonka prowadzi obwoźną sprzedaż sadzonek i w tym celu nie potrzebuje żadnego placu składowego, a na przedmiotowych działkach towar nigdy nie był składowany. Zażalenie okazało się nieskuteczne, gdyż organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu jako budowli, w postaci placu składowego. Organ odwoławczy przytoczył definicję obiektu budowlanego i budowli, zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) oraz adekwatne orzecznictwo. Wskazał, że w definicji legalnej obiektu budowlanego ustawodawca odwołuje się do "przeznaczenia" obiektu, a sporna inwestycja spełnia właśnie funkcję placu składowego. Nie jest przy tym konieczne, aby budowla była wyposażona w dodatkowe instalacje czy urządzenia. Obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, czy asfalt ale też konstrukcja ziemna. W odpowiedzi na zarzuty zażalenia organ odwoławczy podkreślił, że powyższa kwalifikacja została wskazana przez samego inwestora, który w protokole kontroli wskazał na taką właśnie funkcję realizowanego obiektu. Wyklucza to późniejszą argumentację inwestora, że roboty stanowiły wyłącznie przemieszczenie mas ziemi, którym to twierdzeniom organ odwoławczy nie dał wiary. Twierdzenia skarżącego dot. braku wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości jako placu składowego w przeszłości nie dowodzą, że inwestor nie zamierzał zrealizować placu składowego. W skardze od powyższego postanowienia M. D. zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa, tj. a) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, co skutkowało uznaniem, że skarżący wykonał roboty budowlane bez zezwolenia, podczas gdy prawidłowa - zgodna ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego - ocena zebranych w sprawie zarówno z oświadczeń składanych przez skarżącego na etapie postępowania przed organem I instancji jak i ze złożonych w toku postępowania odwoławczego dokumentów - prowadzić powinna do wniosku, iż prace wykonane przez skarżącego nie miały zakresu tak szerokiego, jak przyjął to organ I instancji, ani nie zmierzały do wykonania obiektu budowlanego w postaci placu składowego, b) art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegające na uznaniu, że zrealizowane przez skarżącego prace ziemne są robotami budowlanymi, albowiem zmierzają do wykonania obiektu budowlanego w postaci placu składowego, wobec czego wymagane było uzyskanie pozwolenia na ich realizację, podczas gdy wykonane przez skarżącego prace miały charakter wyłącznie prac mikroniwelacyjnych, na obszarze objętym robotami ziemnymi nie zostało wykonane ani nie było planowane jakiekolwiek utwardzenie terenu, zaś przedmiotowa działka - zgodnie z zamierzeniem skarżącego - miała być wykorzystywana do hodowli roślin na potrzeby prowadzonej przez żonę skarżącego działalności gospodarczej, co uniemożliwia uznanie wykonanych przez skarżącego prac za prace związane z budową obiektu budowlanego; 2. błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, polegający na: a) uznaniu, że w wyniku wykonanych przez skarżącego prac powstał wyodrębniony plac ziemny, mający służyć składowaniu sadzonek roślinnych, podczas gdy nieruchomości, na których wykonano przedmiotowe prace stanowią nieruchomości rolne i do wykorzystania w zakresie produkcji rolnej zostały przez skarżącego przystosowane w wyniku zrealizowanych prac, b) pominięciu, że ze względu na położenie nieruchomości na terenie osuwiskowym, obecność na przedmiotowym terenie wód gruntowych oraz rolny charakter przedmiotowych działek nie jest możliwe utwardzenie terenu objętego wykonanymi przez skarżącego pracami, a - w konsekwencji - na przedmiotowym obszarze nie jest możliwe utworzenie placu składowego, c) ustaleniu, że skarżący dokonał ścięcia skarpy w najwyższym punkcie na wysokość ok. 4 m oraz niwelacji terenu z podcięciem skarpy, podczas gdy ukształtowanie terenu działek przed wykonaniem przez skarżącego prac miało charakter kaskadowy, między działkami istniały uskoki, co wykluczało istnienie skarpy o wysokości 4 m, zaś prace wykonane przez skarżącego miały charakter prac mikroniwelacyjnych i polegały przede wszystkim na zebraniu wierzchniej warstwy gleby z trawą i zaroślami. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Zawnioskowano ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wydruku z CEIDG dla stwierdzenia faktu prowadzenia przez żonę skarżącego działalności gospodarczej w zakresie handlu obwoźnego, zamierzeń skarżącego dotyczących wykorzystania rolniczego wskazanych nieruchomości. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 1634, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego postanowienia stanowił art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 1 pkt 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29 - 31. Tym samym warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. Samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt przeprowadzenia robót ziemnych przez skarżącego, bez żadnego pozwolenia czy zgłoszenia. Strony nie zgadzają się natomiast co do zakresu wykonanych robót oraz ich kwalifikacji. Jeżeli chodzi o zakres wykonanych prac, nie można zgodzić się ze skarżącym, że mamy do czynienia wyłącznie z pracami o charakterze porządkowym, polegającymi na przemieszczeniu stosunkowo niewielkiej ilości ziemi, podcięciu skarpy do wysokości 70 cm i usunięciu darniny. Powyższe twierdzenia są całkowicie sprzeczne z obiektywnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ w trakcie czynności kontrolnych. Należy podkreślić, że skarżący wziął udział w tych czynnościach i nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do prawidłowości wniosków zawartych w protokole pokontrolnym. Ustalenia zawarte w tym protokole przeczą natomiast aktualnej linii obrony, przejętej przez skarżącego. Wynika z nich jednoznacznie, że skarżący dokonał znaczącej niwelacji terenu, polegającej na ścięciu skarpy w najwyższym punkcie o ok. 4 m oraz utworzeniu nasypu sięgającego ok. 3 m wysokości. Jednocześnie teren działek został wyrównany. Dodatkowo przeprowadzono prace przy istniejącej drodze asfaltowej, gdzie ścięto skarpę, tworząc równą płaszczyznę szerokości ok. 5 m, na której ułożono agrowłókninę. Sprzeczne z ustaleniami kontrolnymi są zawarte w skardze twierdzenia, jakoby przeprowadzone prace miały charakter mikroniwelacyjny, polegały na zebraniu wierzchniej warstwy gleby z trawą i zaroślami. Powyższe prace z pewnością nie miały wyłącznie porządkowego charakteru, lecz służyły uzyskaniu równej i poziomej powierzchni, która wcześniej nie istniała na działkach skarżącego. Mając to na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast, na mocy art. 3 pkt 3 ww. ustawy budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne (podkreślenie własne Sądu), obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z powyższego wynika, że spośród przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 ustawy obiektów budowlanych stanowiących budowlę wskazano także "budowle ziemne", które to pojęcie nie zostało w Prawie budowlanym zdefiniowane. W orzecznictwie jednak przyjmuje się, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r.; sygn. akt II OSK 1176/18 oraz 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II OSK 2320/12). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. wyroki NSA 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19; WSA w Krakowie z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 95/13; WSA w Gdańsku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 566/20). Zdaniem Sądu, za zaliczeniem budowli ziemnych do obiektów budowlanych przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach w z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 353/12). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 6/15). W związku z tym nie budzi wątpliwości, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji lub dokonania zgłoszenia, stosownie do wymogów art. 29 i art. 30 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 489/21). Oceny tej, zdaniem Sądu, nie zmienia fakt, że definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". Definicja materiału budowlanego obejmuje każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 III 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG - Dz.Urz.UE.L 88 z 04.04.2011 - w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wprawdzie wskazana definicja nie obejmuje materiału w postaci gruntu, jednak nie może to przesądzać o wyłączeniu "budowli ziemnych" z zakresu desygnatów pojęciowych obiektu budowlanego, skoro ustawodawca expressis verbis wymienił "budowlę ziemną" jak jeden z rodzajów "budowli" (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Wprawdzie więc w Prawie budowlanym nie zdefiniowano pojęcia "budowli ziemnych", jednak taki stan rzeczy oznacza tylko tyle, że należy się w związku z tym odwołać do potocznego znaczenia użytego przez ustawodawcę terminu. Chodzi tu więc o obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest grunt. Zatem o tym, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania (por. wyroki NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3344/20; WSA we Wrocławiu z 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 152/20). W świetle przytoczonych powyżej przepisów oraz orzecznictwa zasadnie organy orzekły, że w przedmiotowej sprawie doszło do zrealizowania budowli. Funkcję tej budowli wskazał natomiast sam skarżący w czasie czynności kontrolnych stwierdzając, że utworzony plac miał służyć celom składowym, przez co organy miały wszelkie podstawy do ustalenia, że na skutek prac ziemnych doszło do powstania rzeczonego placu składowego. W dalszym ciągu postępowania skarżący wycofał się z tych twierdzeń argumentując, że jego żona prowadzi sprzedaż obwoźną, a plac nigdy nie był wykorzystywany do składowania żadnych towarów, czy materiałów. W opinii Sądu zasadnie organy obydwu instancji oparły się na początkowych twierdzeniach skarżącego, utrwalonych w protokole czynności kontrolnych, które jednoznacznie wskazują na to, że zamiarem skarżącego było utworzenie placu składowego. To, czy w efekcie plac ten faktycznie był w tym celu wykorzystywany nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Prawo budowlane wiąże bowiem obowiązek uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę nie z faktycznym wykorzystywaniem budowli, lecz z jej wzniesieniem, a do tego w przedmiotowej sprawie bezspornie doszło. Nawet jednak, gdyby sporny obiekt nie został zakwalifikowany jako plac składowy, ustalenie to nie miałoby żadnego wpływu na kwalifikację tego obiektu jako samowoli budowlanej. Bez względu bowiem na zamierzoną czy faktyczną funkcję placu, obiekt ten należy do budowli ziemnych, wymienionych w cyt. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wzniesienie których nie jest wolne od reżimu prawnobudowlanego. Skutkiem powyższych ustaleń jest prawidłowy wniosek, że skarżący wzniósł – bez wymaganego pozwolenia na budowę – budowlę ziemną, przez co zaszły wszelkie podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy. Bezzasadne okazały się zatem zarówno zarzuty materialno jak i formalnoprawne zawarte w skardze. Organy nie naruszyły bowiem wskazanych przez skarżącego przepisów Prawa budowlanego, a przeprowadzone postępowanie dowodowe przebiegło z uwzględnieniem zasad procesowych, w tym art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Oddaleniu podlegał również wniosek o przeprowadzenie dowodu z wydruku z CEIDG dot. działalności żony skarżącego. Zakres działalności żony skarżącego nie ma żadnego znaczenia dla obowiązków prawnobudowlanych zw. z budową spornego placu. Ponadto w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dowody przeprowadzane są na zasadzie wyjątku, tylko w razie zaistnienia istotnych wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.