II SA/Kr 696/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala. Decyzją z dnia 24 października 2012r. (nr [...]) Starosta K. orzekał o zwrocie na rzecz Z.C. , Z.C. i .M.K. działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] , m. K. oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta K. od ww. decyzji, Wojewoda , rozstrzygnięciem z dnia 5 września 2013 r. (nr [...] ) uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nakazał Staroście odszukanie wymienionej w akcie notarialnym (z 22 września 1980 r. Rep [...] ) decyzji z dnia 18 grudnia 1978 r. (nr [...] ) zatwierdzającej miejsce i warunki realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...] ". Ponadto, Wojewoda stwierdził, że pozyskane zdjęcia lotnicze terenu, objętego wnioskiem o zwrot, są mało czytelne, aby na ich podstawie można było stwierdzić, iż nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy drogi zgodnie z przyjętymi założeniami tj. w terminie ustawowym. Wojewoda zalecił również pozyskanie dowodu z przesłuchania świadków posiadających wiedzę na temat wykorzystania w latach 1980 - 1990 wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta K. decyzją z dnia 30 lipca 2014 r. (nr [...] ) orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, iż w ramach ponownego rozpoznania sprawy, pomimo podjętych w zbiorach archiwalnych poszukiwań, nie odnalazł decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla [...] z 18 grudnia 1978r. (nr [...] ) wymienionej w umowie sprzedaży z 22 września 1980r. Zdaniem Starosty, celem wywłaszczenia działki nr[...] , obr. [...] była budowa drogi, co stwierdził na podstawie ogólnego planu realizacyjnego osiedla [...] (nr [...] ) z dnia 18 lipca 1978 Starosta K. przesłuchał świadka E.M. oraz Z.C. w przedmiocie zagospodarowania ww. działki w latach 1980-1990. Ustosunkowując się do kwestii obciążenia przedmiotowej nieruchomości infrastrukturą techniczną, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa infrastruktura nie wyklucza zwrotu nieruchomości. Z kolei ustalenia dotyczące aktualnego sposobu zagospodarowania niniejszej nieruchomości, organ I instancji oparł na protokołach z rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości z 2008 r. i 2010 r. (które dotyczyły dwóch części działki nr [...] , obr. [...] ). Dla potrzeb prowadzonego przez Starostę K. postępowania, geodeta uprawniony A.N. sporządził mapę z projektem podziału wraz z opisem zmian i wykazem zamian, sporządzona w dniu 14.05.2010 r. i przejętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 maja 2010 r. (nr [...] , zgodnie z którą działka nr [...] podzieliła się na działki o nr: [...],[...],[...],[...] . Przedmiotem zwrotu w niniejszej sprawie jest działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], obr. [...] ewid. P. Wobec poczynionych w sprawie ustaleń, organ I instancji orzekł w zaskarżonej decyzji z 30 lipca 2014 r. o zwrocie nieruchomości. Jednocześnie ponieważ w ocenie organu I instancji na podlegającej zwrotowi działce nie poczyniono po dacie wywłaszczenia żadnych nakładów zmieniających zawartość nieruchomości, co miałoby wpływ na wartość zwaloryzowanego odszkodowania, które poprzednia współwłaścicielka i spadkobiercy byłego współwłaściciela są zobowiązani zwrócić, organ I instancji ustalił należność przewidzianą do zwrotu w kwocie 1615, 86 zł. Od ww. decyzji Starosty K. odwołanie złożyła Gmina K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , która podniosła m.in. to celem wywłaszczenia, które należy przyjmować ściśle za decyzją wywłaszczeniową (aktem notarialnym) nie była budowa ulicy osiedlowej, lecz budowa osiedla, w tym wypadku osiedla niskiej zabudowy mieszkaniowej. Zapewnienie ładu urbanistycznego i prawidłowej obsługi komunikacyjnej wymagało zaplanowania dostępu z dróg ogólnodostępnych (także wewnętrznych) do planowanych do zabudowy działek. Odwołująca się zarzuciła także, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołano się na ustalenia z aktualnym zarządcą drogi w przedmiocie jej kategorii i statusu. Wojewoda decyzją z dnia 16 kwietnia 2015 r. [...] , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ustalił, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili wszyscy uprawnieni, co spełnia tym samym podstawowe przesłanki zastosowania art. 136 ugn. W ocenie Wojewody , zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, na podstawie którego określono cel wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...] tj. przede wszystkim umowa sprzedaży ww. nieruchomości, jak również załącznik graficzny do decyzji Zarządu Rozbudowy Miasta K. z 18 lipca 1978 r. (nr [...] ) zatwierdzającej ogólny plan realizacji os. [...] (podczas gdy w notarialnej umowie sprzedaży był wymieniony załącznik graficzny do decyzji późniejszej z 18 grudnia 1978 r.), nie jest nadal wystarczający. Umowa sprzedaży działki określała bowiem cel wywłaszczenia jako budowę osiedla [...] , natomiast organ I instancji doprecyzował przedmiotowy cel na podstawie załącznika do decyzji Zarządu Rozbudowy Miasta K. z 18 lipca 1978 r. nr [...] zatwierdzającej ogólny plan realizacji os. [...] (...). Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy powinien bowiem w możliwie pełny sposób odtworzyć kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny, zwłaszcza, iż decyzja z 18 lipca 1978 r. stanowiła podstawę do doprecyzowania celu wywłaszczenia, jakim była wskazana w notarialnej umowie sprzedaży -budowa osiedla "[...] ", w zakresie którego mogą mieścić się również zieleń osiedlowa, ciągi piesze, sieci infrastrukturalne. Powyższe kwestie być może pomogłyby wyjaśnić dokumenty zgromadzone w aktach zlikwidowanych Spółdzielni Mieszkaniowej Osiedle Domów Jednorodzinnych, bądź jej następcy - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ." Organ odwoławczy zauważył również, iż istotną i wymagającą jeszcze wyjaśnień kwestią jest powstanie na przedmiotowej nieruchomości sieci infrastrukturalnych i ocena czy realizacja tej infrastruktury mogła stanowić realizację celu wywłaszczenia. Jak wynika ze zgromadzonych przez organ I instancji dokumentów przez działkę nr [...] , obr. [...] przebiega: linia teletechniczna napowietrzna TP, , sieć gazowa średniego dn PE oraz dn 25, linia kablowa nn zasilająca budynki mieszkalne przy ul. [...] , sieć kanalizacji sanitarnej 300 mm, sieć wodociągowa 40 mm, 3 przyłącza kanalizacyjne 150 mm, 3 przyłącza wodociągowe do budynków przy ulicy [...] Z informacji uzyskanej z [...] Spółki Gazownictwa sp z o.o. w T. wynika, iż sieć gazowa powstała w latach 1980 - 1981 kosztem i staraniem Urzędu Dzielnicowego K. –P. przy współfinansowaniu komitetu gazyfikacyjnego mieszkańców os. [...] Jak wynika z protokołu odbioru i przekazania do użytku sieci kanalizacji sanitarnej zad. I, II, os. [...] , ww. sieć została oddana do użytku w 1989 r. Jak wynika z notarialnej umowy częściowego rozwiązania umów użytkowania wieczystego Rep. A nr [...] z dnia 27 stycznia 2005 r. zawartej pomiędzy Gminą Miejską K. , a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] " w likwidacji, działka nr [...] należała do grupy działek, objętych KW Nr [...] stanowiących fragmenty jezdni, chodników oraz terenów zielonych wchodzących w pas drogowy ulicy [...] i [...] Zdaniem organu odwoławczego wskazane byłoby zatem odszukanie innych dokumentów, które pozwoliłyby bezsprzecznie ustalić co było celem wywłaszczenia przedmiotowej działki. Wytknięto również organowi, iż nie ustalił precyzyjnie aktualnego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, opierając się ponownie na tych samych protokołach z oględzin nieruchomości z 2008 r. i 2010 r., które już w poprzedniej decyzji Wojewody wskazane zostały jako budzące wątpliwości (...). W konsekwencji powyższego, organ II instancji wskazał, iż z protokołów sporządzonych w trakcie przeprowadzonych w 2008 r. i 2010 r. rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości nie wynika aby w sposób precyzyjny i pewny ustalono w terenie granice projektowanej do zwrotu działki nr [...] , a w rezultacie aby w sposób pewny i jednoznaczny określono i opisano aktualny stan zagospodarowania tej działki. W dalszej części uzasadnienia zarzucono, że w aktach organu I instancji brak też informacji z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K, co do tego, czy działka nr [...] nie wchodzi w pas drogowy drogi publicznej. Wskazano, iż działka nr [...] powstała z działki nr [...] , obr. [...] , która na mapie ewidencyjnej została oznaczona jako droga. Powyższe kwestie, w ocenie Wojewody [...] mają również kluczowe znaczenie i powinny być wyczerpująco i prawidłowo wyjaśnione. Zgodnie z zaleceniami Wojewody , w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji powinien pozyskać informację z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie ewentualnego zajęcia działki nr [...] , obr. [...] przez pas drogowy drogi publicznej, a następnie przeprowadzić oględziny na działce nr [...] , obr. [...] z udziałem biegłego geodety i przedstawiciela Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , celem wskazania w terenie granic wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, określenia zasięgu ewentualnego pasa drogowego drogi publicznej, a także precyzyjnego ustalenia i opisania stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze fakt, iż uzupełnienie przez organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego miałoby charakter zastąpienia przez ten organ Starosty K. w rozstrzygnięciu sprawy i naruszałoby tym samym prawo stron do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. nr [...] z dnia 30 lipca 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie oraz wydania stosownego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wniosła Z.C. reprezentowana przez pełnomocnika adw. M. W. , domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. naruszenie art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez załatwienie sprawy z naruszeniem zasady praworządności i słusznego interesu obywateli, wbrew treści zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym poprzez prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 2. naruszenie art. 12 i art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez udzielenie organowi l instancji wskazań do przeprowadzania dowodów, jakie nie są możliwe do uzyskania oraz poszukiwania dowodów, które nie przyczynią się do wyjaśnienia sprawy, a jedynie do jej dalszego przewleczenia, wbrew zasadom ekonomiki postępowania, 3. naruszenie art. art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę dowodów i w efekcie błędne i sprzeczne ze stanem faktycznym znajdującym odzwierciedlenie w materiale procesowym oraz z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ustalenie, że nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odwiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Z powyższego wynika więc, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje, iż zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia, a zbędność wykazana jest poprzez spełnienie przesłanek ustawowych zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tak więc zbadanie przesłanek zwrotu przez organ rozpatrujący sprawę o zwrot i wypełnienie tych przesłanek jest podstawową materialnoprawną podstawą wydania pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości. Artykuł 216 u.g.n. rozszerza stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości na przejęcia nieruchomości dokonane w innej drodze, niż na podstawie umowy administracyjnej, o ile zostały dokonane na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Tak więc rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i 137 u.g.n. są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy. Dlatego też brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Dokonując zwrotu nieruchomości bez poczynienia niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu, organ I instancji naruszył przepisy zawarte w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia przez organ I instancji wymaga kwestia ustalenia celu wywłaszczenia. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że aby precyzyjnie określić cel wywłaszczenia, należy uzupełnić materiał dowodowy. Ustalenie przez organ i instancji powyższej kwestii w oparciu o umowę sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości (z 22 września 1980r., Rep[...] ) oraz załącznik graficzny do decyzji Zarządu Rozbudowy Miasta K. z 18 lipca 1978 r. (nr [...] ) zatwierdzającej, ogólny plan realizacji os. [...],, słusznie uznano za niewystarczające, zwłaszcza w obliczu faktu, iż w ww. umowie sprzedaży z 22 września 1980r. odwoływano się do załącznik graficznego do decyzji z dnia 18 grudnia 1978 r., (nr [...] ) zatwierdzającej miejsce i warunki realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...] ", wydanej przez Zarząd Rozbudowy K. Za przekonujące należy zatem uznać zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko Wojewody , iż to decyzja z dnia 18 grudnia 1978 r., w realiach niniejszej sprawy ma kluczowe znaczenie dla odkodowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wskazanego w ww. akcie notarialnym w sposób dość ogólnikowy – jako budowa osiedla "[...] ". Mając na uwadze fakt, iż próby odnalezienia pożądanego załącznika do decyzji z dnia 18 grudnia 1978r. kończyły się niepowodzeniem, organ odwoławczy wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się kopie innych dokumentów dotyczących sprzedaży nieruchomości dokonywanych w trybie postępowania wywłaszczeniowego w celu budowy osiedla [...]. W dokumentach tych wymienione zostały również inne decyzje zatwierdzające plan realizacji inwestycji o tej samej sygnaturze, w tym także zawiadomienie o zmianie stanu posiadania gruntów na osiedlu [...] (nr [...] ) z dnia 10 lutego 1981r., w którym wskazana została decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia 15 grudnia 1978r. (nr [...] lub [...] ). W ocenie Sądu, pozyskanie ww. decyzji z dnia 15 grudnia 1978r. może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem została ona wydana raptem trzy dni przed datą, z której pochodzi poszukiwana decyzja (z 18 grudnia 1978r.) Organ odwoławczy wskazał również na inne dokumenty, których pozyskanie może pozwolić na doprecyzowanie celu wywłaszczenia. Nadto, Wojewoda wytknął Staroście K. , iż ten pominął jego wcześniejsze zalecenia wskazane w decyzji z dnia 5 września 2013r., a odnoszące się do kwestii dokładnego ustalenia i określenia przedmiotu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu zagospodarowania działki nr [...] obr.[...] , poprzez m.in. precyzyjne ustalenie granic wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Z uwagi na okoliczność, iż działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] , oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako droga, należy ustalić czy dz. nr [...] nie wchodzi w pas drogowy drogi publicznej. Koniecznym wydaje się również wyjaśnienie okoliczności powstania na przedmiotowej nieruchomości sieci infrastrukturalnych. Organ powinien zatem ustalić kiedy i na jakie potrzeby powstawały wskazane w zaskarżonej decyzji sieci, przebiegające po ww. działce. W konstatacji powyższego, organ I instancji powinien ustalić czy i w jakim stopniu powstała sieć mogła stanowić realizację celu wywłaszczenia. Cel jakim jest realizacja osiedla nie oznacza tylko budowy budynków mieszkalnych, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom tj. pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, place zabaw, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, a także instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjną itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne) umożliwiające właściwe korzystanie z takiego założenia urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe, tworząc funkcjonalną i spójną całość. Zob. w szczególności wyroki NSA w Warszawie: z 7 września 2007r., sygn. akt I OSK 1324/06, z 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1537/09, z 4 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 1044/14, z 12 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 2386/13, z 29 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 2155/13; WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2007r., sygn. akt III SA/Po 648/07 i z 11 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 145/13; WSA w Krakowie z 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1120/13, czy też z 20 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 2033/96. Zapewnienie koniecznej infrastruktury służy inwestycji podstawowej, określonej jako cel wywłaszczenia. W przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, to realizacja celu wywłaszczenia, w całości lub w części, winna być oceniana z uwzględnieniem specyfiki tej inwestycji, czy i w jakim zakresie planowane obiekty i elementy infrastruktury są ze sobą powiązane i w jakim zakresie wykonanie poszczególnych elementów stanowi realizację celu inwestycji. Zatem w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10, w którym stwierdzono, że " cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz pas zieleni stanowiący strefę ochronną ". Uzupełnienie materiału dowodowego wedle wskazań organu odwoławczego ma zatem pomóc ustalić co było celem wywłaszczenia dz. nr [...] ( w zakresie obecnej dz. nr [...] ); czy była nim budowa tylko drogi, ewentualnie sieci infrastruktury (czy służą one celowi prawidłowego korzystania z osiedla, czy też służą one innym celom i nie są związane z obsługą przedmiotowego osiedla), bądź ciągu komunikacyjnego dla pieszych. W konsekwencji tych ustaleń organ administracyjny powinien ostatecznie wyjaśnić, czy ten cel został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Zwrócić przy tym należy uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014r., sygn. P 38/11(OTK 2014, seria A, nr 3, poz. 31). Trybunał uznał, że norma zawarta w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia. Zob. także wyrok NSA z 16 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 1251/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z 9 października 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1048/14. Również ten kontekst prawny w odniesieniu do wskazanego wyżej aspektu faktycznego musi być uwzględniony przez organy administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W celu wyjaśnienia tych okoliczności organ podejmie wszelkie możliwe środki dowodowe, w tym wykorzysta szczególnie cenne dla sprawy zeznania złożone przez świadków dotyczące sposobu zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej działki zalegające w aktach sprawy oraz ewentualnie nowe środki potrzebne do weryfikacji twierdzeń podnoszonych przez Gminą K. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ ten obiektywnie i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie słusznie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Ponieważ, jak już wcześniej podniesiono, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i art. 137 u.g.n. są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy i brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy, zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza reguły wynikającej z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazać należy, że są one bezzasadne. Skarżąca nie podaje żadnych argumentów merytorycznych świadczących o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do gołosłownej polemiki ze stanowiskiem organu odwoławczego i odnoszą się de facto do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie do kwestii prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny "dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzje o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art.138 § 2 k.p.a." Tylko w przypadku uznania, ze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok NSA z 4.11.2014r., sygn.. akt II OSK 2279/13). Interesy strony w takim postępowaniu są zabezpieczone, postępowanie administracyjne trwa nadal, a decyzja kasacyjna nie kończy go, czy też nie orzeka o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarga nie może być zatem uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.