II SA/Kr 719/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę Rady Gminy Biskupice z dnia 21 marca 2003 r. nr V/52/03 w sprawie regulaminu dostarczania wody stwierdza nieważność § 20 ust. 4 regulaminu dostarczania wody obowiązującego na terenie Gminy Biskupice W dniu 21 marca 2003r. Rada Gminy Biskupice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747 z późn. zm.) podjęła uchwałę Nr V/52/03 w sprawie regulaminu dostarczenia wody obowiązującego na terenie Gminy Biskupice. Zgodnie z § 20 ust. 4 zaskarżonego regulaminu - przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej musiało zostać poprzedzone obowiązkiem uiszczenia opłaty przyłączeniowej. Prokurator Rejonowy w Wieliczce w piśmie z dnia 11 maja 2010r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Biskupice Nr V/52/03 z 21 marca 2003r. w sprawie regulaminu dostarczenia wody obowiązującego na terenie Gminy Biskupice. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.). W tym stanie skarżący powołując się na art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej § 20 ust. 4. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż żaden z powołanych w zaskarżonej uchwale przepisów nie stanowi podstawy do nałożenia w drodze uchwały gminnej obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Ponadto podniesiono, iż akt ten w zakresie, w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, bowiem w aktualnym stanie prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniłby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale. Na poparcie swojego stanowiska skarżący podniósł, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym utrwalony jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Biskupice wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy Nr 5/06 z dnia 10 lipca 2006r. Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej, w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne jest pobieranie opłaty przyłączeniowej, na co wskazuje powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały sąd ma również na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Taki też pogląd wyraził w swoim wyroku z dnia 14.11.2003r., sygn. akt II SA/Wr 1389/03 NSA stwierdzając, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Bezspornym jest także, że uchwałą z dnia 10.07.2006r. Rada Gminy Biskupice uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Wbrew jednak twierdzeniom organu podjęcie powyższej uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencją tej uchwały jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22.04.2010r., II SA/Gd 27/10). Sąd miał przy tym na uwadze, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r., sygn. akt W 5/ 94 (OTK z 1994r. nr 2 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie o zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą, jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania). Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności danej uchwały. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też Sąd uznał, że postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Biskupice z dnia 21.03.2003r. nie jest bezprzedmiotowe. Odnośnie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, wskazać należy, iż kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Stosownie do brzmienia, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, przepisu art.19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), rada gminy ma uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Jednym z elementów takiego regulaminu jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art.19 ust.2 pkt 4 cyt. ustawy). Należy podkreślić, iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W.Chróścielewski, J.P.Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 roku (sygn. I SA 2793/01, LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu w/w wyroku, iż: "wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną ". Kwestionowane w skardze opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat za przyłączenie się do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących (tak WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 27.09.2005r., II SA/Kr 1028/04). Należy również zauważyć, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Jak już wyższej wskazano, zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu. Podnieść należy także, iż wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje gminie takiego upoważnienia, ponieważ wprost z treści tego przepisu wynika, iż rada może podejmować uchwały jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach, co potwierdzają także przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Powyższe rozważania pozwalają zatem stwierdzić, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat za przyłączenie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 roku, sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 roku, nr 4; nie publikowane wyroki NSA z 31 maja 1996 roku, I SA/Łd 65/96 i z dnia 16 grudnia 1996 roku, II SA/Kr 1377/96, a nadto uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6). W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148). Podsumowując Sąd uznał, iż obowiązkowe opłaty wskazane w § 20 ust. 4 regulaminu dostarczania wody obowiązującego na terenie Gminy Biskupice, zostały uchwalone bez podstawy prawnej, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.