II SA/Kr 79/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprzeciwu U. sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2022 r. znak WI-I.7840.5.228.2021.DS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Przedmiotem skargi U. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2022 r. znak WI-I.7840.5.228.2021.DS uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 7 października 2021 r. znak AU-01-4.6740.1.2112.2019.JFE w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 9 kwietnia 2020 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego zamieszkania zbiorowego z zakresu domu studenckiego wraz z usługami towarzyszącymi, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Pismem z 3 grudnia 2020 r. S. P. i D. D. (dalej: wnioskodawcy) wnieśli o wznowienie postępowania ws. powyższego pozwolenia na budowę domu studenckiego. Wskazali, że są właścicielami lokalu mieszkalnego na działce nr [...] bezpośrednio graniczącej z inwestycją. Nie byli uznani za stronę postępowania. Organ postanowieniem z 2 lutego 2021 r. odmówił wznowienia postępowania. Wskazał, że dom studencki zaplanowano w odległościach od 21,1 m do 23,75 m od granicy z działką nr [...], a od budynku na działce nr [...] – około 40 m. Wysokość domu studenckiego to 21 m. Garaż będzie podziemny, odpady gromadzone wewnątrz, podłączenie do miejskiej kanalizacji. Zdaniem organu zamierzenie inwestycyjne nie powoduje oddziaływania na działkę nr [...]. Postanowieniem z 26 lipca 2021 r. Wojewoda Małopolski uchylił postanowienie z 2 lutego 2021 r. wskazując, że z wniosku nie wynika oczywisty brak legitymacji wnioskodawców do udziału w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził analizę, co oznacza, że dokonał czynności, które powinny mieć miejsce po wznowieniu postępowania. Następnie postanowieniem z 7 września 2021 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie. Kolejno postanowieniem z 7 października 2021 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powielił argumentację zawartą w postanowieniu z 2 lutego 2021 r. W ocenie organu usytuowanie planowanej inwestycji nie powoduje oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego na nieruchomość, której właścicielem są wnioskujący o wznowienie. Obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają ograniczeń w przyszłym zagospodarowaniu nieruchomości należącej do wnioskodawców pod kątem zabudowy działki, względnie rozbudowy lub nadbudowy znajdującego się na niej budynku mieszkalnego wielorodzinnego., jak również nie wpływają na sposób dotychczasowego korzystania z lokalu mieszkalnego, którego wnioskodawcy są właścicielami. Działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania. Ustalenie we wznowionym postępowaniu, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony stanowi nieusuwalną przeszkodę do orzekania na podstawie art. 151 § 1 K.p.a., wobec czego należało umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Decyzją z 24 listopada 2022 r. Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po pierwsze organ opowiedział się za poglądem, że jeżeli po wznowieniu postępowania organ stwierdzi, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Jak wskazał Wojewoda, takie orzeczenie może jednak zapaść tylko w sytuacji, gdy udowodnione zostanie, że wnioskodawcom nie przysługuje status stron postępowania w sprawie, czego zdaniem organu odwoławczego nie wykazano. Dalej organ odwoławczy uznał, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością inwestora, a okna mieszkania wnioskodawców są zlokalizowane po stronie działki inwestycyjnej. Podkreślił, że według znajdującej się w projekcie budowlanym analizy zacieniania na obrysie budynku wnioskodawców oznaczono linie mogące świadczyć o występowaniu zacieniania, jednak w legendzie nie oznaczono wyjaśnienia takich oznaczeń, ani wniosków płynących z grafiki. Zdaniem organu niewykluczonym jest zatem oddziaływanie projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawców. Z kolei z analizy przesłaniania wynika, że analizowano przesłanianie 3 okien znajdujących się w budynku wnioskodawców, trudno natomiast wywieść czy są to okna w mieszkaniu wnioskodawców. W ocenie organu oczywistym jest, że nie da się wykluczyć, iż przedsięwzięcie może oddziaływać na nieruchomość skarżących. Prócz tego organ zauważył, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na inwestora obowiązek wykonania pomiarów akustycznych po 6 miesiącach od oddania obiektu do użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że z uwagi na zawarte w ka4rcie informacyjnej przedsięwzięcia wartości poziomu hałasu bliskie dopuszczalnym w porze nocnej oraz niewielką odległość przedmiotowej inwestycji od istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, określono dodatkowe warunki korzystania ze środowiska w fazie eksploatacji przedsięwzięcia poprzez nałożenie na inwestora ww. obowiązku. Powyższe zdaniem organu przesądza o istnieniu oddziaływania na nieruchomość skarżących. Organ skonstatował, że wobec stwierdzenia, iż wnioskodawcom przysługuje przymiot strony, nie może podjąć innego rozstrzygnięcia niż określonego w art. 138 § 2 K.p.a., gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 K.p.a. Organ wskazał również, że w ponownie prowadoznym postępowaniu Prezydent Miasta Krakowa będzie miał obowiązek zbadać w pierwszej kolejności czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 146 K.p.a., a następnie – w zależności od ustaleń – wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 K.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wywiodła skarżąca, jako inwestor. Podniosła zarzuty naruszenia: 1. Art. 40 § 1 K.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji panu W. S. ([...]), a nie stronie postępowania w postaci spółki w sytuacji, kiedy Spółka nie udzielała wyżej wymienionej osobie pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, 2. Art. 28 § 1 w związku z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż wnioskodawcy posiadali status strony w postępowaniu, z uwagi na to, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, 3. Art. 11 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez brak stwierdzenia z jakich przepisów wnioskodawcy mogą wywodzić interes prawny w postępowaniu, oraz oparcie rozstrzygnięcia na niejednoznacznych ustaleniach stanu faktycznego. 4. Art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji w całości w sytuacji, kiedy wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osób, którym w sposób oczywisty nie przysługuje status strony postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja z nieznanych przyczyn została skierowana do osoby, która nie była wyznaczona jako pełnomocnik. Inwestor otrzymywał jedynie informację o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania. Uniemożliwiło to skarżącej przedstawienie stanowiska w sprawie. Dalej skarżąca wskazała, że nawet gdyby uznać, że obszar oddziaływania obejmuje działkę nr [...], to z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna wystąpić wspólnota mieszkaniowa budynku, a nie właściciele lokalu. Kolejno skarżąca podniosła, że Wojewoda oparł twierdzenie o statusie strony na sformułowaniach "trudno jest wywieść", "nie da się wykluczyć". Nie są to stanowcze stwierdzenia. Wojewoda zaniechał czynności mających na celu ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Jeśli uważał, że przedłożone rysunki są niewystarczające, to powinien wezwać strony do przedłożenia ewentualnych wyjaśnień. Zdaniem skarżącej organy nie wskazały przepisów, których naruszenie miałoby obejmować nieruchomość lokalową wnioskodawców. Dla wykazania interesu prawnego konieczne jest wskazanie wprost normy prawa, z której interes ten wynika. Spółka wyraziła obawę, że organ I instancji dokonujący ponownego rozpatrzenia sprawy może dokonać ponownie błędnych rozstrzygnięć z uwagi na niejasną treść uzasadnienia decyzji wojewody. W piśmie z 18 stycznia 2023 r. organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Jak stanowi art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W świetle powyższego, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uzasadnionego zarzucenia organowi II instancji naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się jednak do kwestii doręczenia zaskarżonej decyzji byłemu pełnomocnikowi inwestora. Podzielić należy bowiem uwagę skarżącej, że spółka nie udzielała W. S. pełnomocnictwa do występowania we wznowionym postępowania. Ponadto w toku postępowania przed organem Ii instancji organ ten wezwał inwestora o wskazanie czy działa on przez pełnomocnika pod rygorem uznania, że nie działa przez pełnomocnika. Na powyższe wezwanie spółka nie udzieliła odpowiedzi, co powinno spowodować przyjęcie, iż skarżąca działa osobiści. Mimo to organ ekspediował decyzję do byłego pełnomocnika. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie, okoliczność, iż doręczenie decyzji było wadliwe i nastąpiło z oczywistym naruszeniem przepisów o doręczeniach, nie może być utożsamiana z brakiem doręczenia. Zatem zarówno doręczenie pisma bezpośrednio stronie zamiast jej pełnomocnikowi, jak i doręczenie takiego pisma pełnomocnikowi, mimo braku dokumentu pełnomocnictwa, może być traktowane jedynie jako naruszenie przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018 r., I FSK 1518/16). Czym innym bowiem jest brak doręczenia, a czym innym doręczenie wprawdzie wadliwe, ale ostatecznie dokonane. W ocenie Sądu jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawiła jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2021 r., I SA/Łd 248/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r., III SA/Wa 2571/19). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że spółka miała możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem (formułując sprzeciw odnosiła się przecież bezpośrednio do treści zaskarżonej decyzji), co więcej wniosła skutecznie środek zaskarżenia. Jeżeli zaś chodzi o termin na wniesienie sprzeciwu, to w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że strona, której nie doręczono decyzji lub postanowienia kończącego postępowania administracyjne (nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym), może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji/postanowienia (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 stycznia 1998 r., I SA 413/97, z 16 października 2012 r., I OSK 2351/12, oraz z 30 lipca 2014 r., II OSK 2012/14, z 15 listopada 2013 r., I OSK 2265/13, z 23 listopada 2016 r., II OZ 1326/16). W praktyce oznacza to, że termin do wniesienia skargi przez osobę, której zaskarżonego aktu nie doręczono, biegnie od dnia doręczenia tego aktu ostatniej ze stron postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie ostatnim podmiotem, któremu doręczono decyzję był S. P.. Stało się to 12 grudnia 2022 r. (por. k. 58 akt sądowych). Sąd zauważa również, że zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie, że służy od niej skarga w terminie 30 dni od dnia doręczenia, zaś nie sprzeciw w terminie 14-dniowym. Przyjąć należy, że wnosząc sprzeciw 2 stycznia 2023 r. skarżąca zachowała termin do wniesienia środka zaskarżenia, który biegł od 12 grudnia 2021 r. i przez wzgląd na błędne pouczenie wynosił dla niej 30 dni. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, a skarżąca nie poniosła ujemnych skutków procesowych w związku z doręczeniem decyzji jej byłemu pełnomocnikowi. Co więcej, odnosząc się do tego, jakoby skarżąca nie miała możliwości przedstawienia swojego stanowiska w toku postępowania administracyjnego, Sąd zauważa, że w toku postępowania przed organem skarżącej były doręczane pisma, co przyznała sama w sprzeciwie. W piśmie z 16 sierpnia 2022 r. spółka otrzymała pouczenie, że może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, z którego to prawa nie skorzystała. Niezasadny jest więc zarzut, że kierowanie korespondencji do niedziałającego już pełnomocnika uniemożliwiło skarżącej przedstawienie stanowiska. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w związku z zarzucanym naruszeniem art. 40 § 1 K.p.a. Odnosząc się do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. po pierwsze należy zauważyć, że organ II instancji sformułował wobec rozstrzygnięcia organu I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy trafnie wskazał na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej organ II instancji skoncentrował się na określeniu obszaru oddziaływania obiektu w niniejszej sprawie. Warto zauważyć, że w projekcie budowlanym (k. 202 oraz mapy na k. 207 i 208) sam inwestor brał pod uwagę kwestię zacieniania i przesłaniania projektowanych budynków konkretnie na działce wnioskodawców. W ocenie inwestora projektowany budynek nie spowoduje ograniczeń na działce sąsiedniej, co podzielił organ I instancji, lecz okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że projektowana inwestycja ogólnie może oddziaływać na działkę wnioskodawcy. Z powyżej przywołanych analiz organ II instancji wyprowadził trafne wnioski. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, właściciel nieruchomości sąsiadującej z budynkiem, który przez swe gabaryty może oddziaływać na nią przez ich zacienianie, ma prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy i ewentualnie wnosić swoje uwagi czy zastrzeżenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Op 201/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Bk 497/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2016 r., sygn. II OSK 1811/14). Podzielić należy pogląd, że pozwolenie na budowę udzielane jest wówczas, gdy spełnione są wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, a nie wówczas gdy na inwestycję zgodzą się sąsiedzi znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym nawet jeśli powołane zarówno przez organ I jak i II instancji normy z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały spełnione, to sąsiedzi znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu mają prawo w postępowaniu administracyjnym uczestniczyć, po to właśnie, aby brać udział w wyjaśnieniu, czy konkretne zamierzenie budowlane zostało zaprojektowane w sposób określony w przepisach, w tym technicznobudowlanych. Organ II instancji – w zgodzie z art. 138 § 2 K.p.a. – wyjaśnił, że przez naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania naruszona została przewidziana w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tym samym, z charakteru tego naruszenia wynika, że nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania przed organem I instancji za pomocą instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do pozbawienia praw stron do dwuinstancyjności postępowania. Zasadnie zatem organ II instancji przyjął, że w postępowaniu odwoławczym wskazana wada nie może być konwalidowana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 września 2014 r. sygn. II SA/Gd 462/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 321/19). Organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu zawarł również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (s. 7 in fine). Dodać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie można automatycznie przyjmować, iż uprawnionym do bycia stroną postępowania jest jedynie wspólnota mieszkaniowa, a nie właściciel lokalu. Właściciel lokalu w budynku należącego do wspólnoty mieszkaniowej, której nieruchomość jest w zasięgu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, może być wyjątkowo stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy czy o udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli wykaże swój indywidualny (niezależny od wspólnoty mieszkaniowej) interes prawny w toczącym się postępowaniu, w tym, w postępowaniu wznowieniowym. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r. II OSK 1956/18 dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem, że wykaże on wpływ tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności. Końcowo należy wyjaśnić, że jako naruszony przepis prawa procesowego organ II instancji wskazał również art. 151 K.p.a. W odniesieniu do kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydania decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego albo o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu należy zauważyć, że kwestia ta nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji, bowiem oba wskazane rozstrzygnięcia sprowadzają się w istocie do odmownego rozpoznania wniosku wnioskodawcy, zaś przede wszystkim zagadnienie interpretacji art. 149 § 3 i 151 § 1 K.p.a. nie stanowiło wyłącznej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., wobec stwierdzenia przez organ II instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił sprzeciw, jako niezasadny, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.