II SA/Kr 874/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 czerwca 2025 r. nr SKO.ZP/415/167/2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz P. z siedzibą w K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 874/25 UZASADNIENIE 31 sierpnia 2024 r. P. w K. zażądało stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z 20 listopada 2023 r., znak: GKPOŚ.6733.1.11.2023, ustalającej P. Sp. z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o nominale [...] z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] w R. – jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stowarzyszenie wskazało, że w decyzji nie podano podstawowych parametrów decydujących o wpływie promieniowania na środowisko, zdrowie i interesy osób trzecich oraz ład przestrzenny. W świetle orzeczeń sądów administracyjnych (II OSK 1122/21, II SA/Ol 213/20) stowarzyszenie podniosło, że elementem decyzji lokalizacyjnej nie jest dokumentacja inwestora w aktach sprawy, zaś ustawodawca położył duży nacisk na szczegółowość postępowania lokalizacyjnego. Tymczasem decyzja jest tak ogólna, że mogłaby kończyć dowolne postępowanie lokalizacyjne. Inwestor ograniczony jest tylko wysokością masztu, ale może na nim zamontować cokolwiek o jakichkolwiek parametrach, doprowadzając do przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji promieniowania czy silnego zaburzenia ładu przestrzennego. Decyzja nie zawiera liczby i parametrów urządzeń RRU i ODU, informacji o aparaturze w szafach systemowych oraz antenach sektorowych i radioliniowych. Nie wymieniono w niej nawet żadnych elementów torów antenowych i nie podano ich parametrów. Nieznane są moc EIRP, kąty nachylenia, zyski antenowe czy współczynnik PAPR dla anten sektorowych i radioliniowych, zaś w przypadku anten radioliniowych nawet częstotliwość. Decyzją z 18 czerwca 2025 r., znak: SKO.ZP/415/167/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że szczegółowe i istotne parametry zostały określone (wysokość stacji, konieczność zaprojektowania i zrealizowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej). Żaden przepis nie wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej czy sama decyzja lokalizacyjna określali moce anten czy inne parametry. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że decyzje lokalizacyjne niezawierające parametrów anten są obarczone wadą, ale uzasadniającą tylko ich uchylenie, a nie aż stwierdzenie nieważności (II SA/Kr 676/24, II SA/Kr 424/24). Ustawodawca nie zawarł wytycznych szczegółowych, z których miałoby wynikać, na czym polegają szczegółowe ustalenia warunków dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania interesów osób trzecich. W decyzji wskazano, że inwestycja nie należy do mogących pogorszyć stan zdrowia i ludzi nie wpływa ujemnie na stan środowiska. W tych okolicznościach logiczne jest, że brak jest potrzeby zamieszczenia w decyzji szczegółowych warunków dotyczących ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia i ludzi. W zakresie ochrony interesów osób trzecich decyzja zawiera ustalenie: "realizacja inwestycji (...) nie może pozbawić właścicieli sąsiednich działek dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby". Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że pominięto ustalenia w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz interesów osób trzecich. Na koniec organ pierwszej instancji wskazał, że nie dopatrzył się innych przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 k.p.a. W skardze stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d przez uznanie, że brak mocy EIRP i liczby anten oraz innych parametrów stacji bazowej w treści decyzji lokalizacyjnej nie jest rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wyłącznie przez precyzyjne wskazanie parametrów inwestycji można określić warunki i szczegółowe zasady co do ochrony ładu przestrzennego, zdrowia, środowiska i interesów osób trzecich oraz co do kształtowania ładu przestrzennego. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podniosło, że ogólnikowe twierdzenia nie mogą być uznane za "warunki i szczegółowe zasady", podkreślając, że nie chodzi o teren przemysłowy z niewielką populacją, lecz o spokojną wieś z zielenią i licznymi domami mieszkalnymi. Zdaniem stowarzyszenia legislator nie mógł powiedzieć wprost, jakie parametry należy podawać, bo przepis ma dotyczyć różnych inwestycji celu publicznego. Organ powinien był wskazać wszystkie parametry stacji bazowej, czyli moce EIRP, tilty, azymuty, częstotliwości, liczba, typy, współczynniki PAPR anten oraz moce, liczba, typy urządzeń RRU i ODU, a także długości, współczynniki tłumienia i typy elementów torów antenowych (przede wszystkim kable jumper i feeder, które mają wpływ na wielkość sygnału i tym samym na wielkość mocy EIRP promieniowanej do środowiska w postaci fal elektromagnetycznych). Ochrona ładu przestrzennego wymagała określenia, ile maksymalnie anten i innych urządzeń może znajdować się na stacji bazowej. W świetle § 314 rozporządzenia WT i rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku nie jest prawdą, że "inwestycja nie należy do mogących pogorszyć stan zdrowia i ludzi nie wpływa ujemnie na środowiska". Decyzje lokalizacyjne bez określenia mocy anten są nieakceptowalne także dla inwestora, który przy ubieganiu się o pozwoleniu na budowę może być wezwany o uzyskanie nowej decyzji lokalizacyjnej. Brak parametrów oznacza, że decyzja lokalizacyjna jest wydawana dla bliżej nieokreślonej inwestycji – jeśli więc zostaną wydane dwie decyzje dla dwóch różnych stacji bazowych pod tym samym adresem, to nie będzie wiadomo, która decyzja lokalizacyjna dotyczy której stacji bazowej, co może uzasadniać stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Na wstępie należy wskazać, że kwestionowana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym była w tym wypadku stacja bazowa telefonii komórkowej mająca być osadzoną na wieży o maksymalnej wysokości 56 m - nie zawierała jakichkolwiek parametrów anten, mających być zawieszonymi na tej wieży; co więcej, nie wspominała w ogóle o antenach /k.121 – 127 akt adm./. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że przepis, który reguluje to zagadnienie, to art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j., dalej "u.p.z.p.") o treści: Art. 54. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Trzeba zauważyć, że art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w odniesieniu do stacji bazowych zyskał doprecyzowanie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. "W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, którego najistotniejszym elementem są anteny, a konkretnie ich szeroko rozumiane parametry. Sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji jest w przedmiotowym wypadku natomiast takie, jakby inwestycją celu publicznego w zasadzie był maszt z zasilaniem elektrycznym, a nie cały obiekt budowlany stanowiący stację bazową telefonii komórkowej. Można co najwyżej domniemywać, że na maszcie będą się znajdować anteny, przy czym w niewynikających z decyzji ilościach, rodzajach, mocach, czy tiltach. Skoro inwestycją celu publicznego jest stacja bazowa telefonii komórkowej, a ilość, rodzaje i szeroko rozumiane parametry anten stanowią istotny i nieodłączny element tego typu obiektu budowlanego, to decyzja ustalająca taką inwestycję musi ustalać rodzaj anten danej instalacji, liczbę anten, maksymalną moc promieniowania poszczególnych anten, wysokość ich zawieszenia, emisję pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunek emisji oraz tilt. Pominięcie tych elementów stanowi istotną wadliwość tak wydanej decyzji" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2024 r. II SA/Kr 424/24, publ. CBOSA). "Proste zestawienie treści art. 54 pkt 2 u.p.z.p. z treścią decyzji z 29 kwietnia 2019 r. wskazuje na widoczną sprzeczność decyzji z powyższym unormowaniem, gdyż nie określa ona konkretnych warunków planowanej inwestycji i szczegółowych zasad jej realizacji. To, że w aktach sprawy znajdował się szczegółowy opis anten stacji bazowej, nie zmienia faktu, że opisu takiego nie było w decyzji lokalizacyjnej. Nie wiadomo więc, czy decyzja dopuszczała realizację stacji bazowej z opisanymi w aktach parametrami, czy też dopuszczała realizację anten o innych parametrach. Jeżeli ustawa wymaga, aby określone dane zostały zawarte w decyzji, to zawarcie tych danych w aktach nie niweluje ich braku w decyzji. Treść decyzji nie może być uzupełniana treścią akt, a jedynie powinna w tych aktach znaleźć potwierdzenie. Na to, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 496/19; z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19, LEX nr 3559262; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17, LEX nr 2723919)" (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r. II OSK 1122/21 publ. Lex/el.). "Inwestycja celu publicznego odnosi się do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, a także krajowym stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym celami publicznymi jest także łączność publiczna i sygnalizacyjna. Za inwestycję celu publicznego może być jednak uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – prócz budowy wieży antenowej, lokalizacji kontenera u podnóża wieży, ogrodzenia i utwardzenia terenu stacji oraz budowy przyłącza energetycznego – jest montaż anten nadawczo – odbiorczych łączność tę zapewniających. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego, ponieważ dopiero wtedy może służyć zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych(zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2422/15, orzeczenia.nsa.gov.pl) – tak wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. II OSK 496/19 publ. Lex/el. "W decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane ( wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2157/17 publ. Lex/el.). "Nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie co najmniej jakiego są to typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazana wyżej materia nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2019 r. II SA/Bd 165/19 LEX nr 2691800). "W decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, iż ma być zrealizowana wieża antenowa wraz z szafami do umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych i przyłącze energetyczne. Niezbędne jest także precyzyjne wskazanie w decyzji o dopuszczeniu montażu anten nadawczo - odbiorczych, które przecież zapewniają łączność publiczną i w którym to elemencie decyzji lokalizacyjnej skupia się pełna istota zgody organu planistycznego, precyzyjne wskazanie ilości anten planowanej wieży telekomunikacyjnej, typu i mocy anteny wraz z podaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także sposobu skierowania anten" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2020 r. II SA/Rz 888/19, LEX nr 3195965). Rozważając inwestycje celu publicznego możemy mieć na myśli różnorakie ich rodzaje: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie, przeprowadzanie ciągów energetycznych, gazowych, wodno – kanalizacyjnych itp. Jak widać z powyższego krótkiego przytoczenia, wiele jest rodzajów takich inwestycji i to krańcowo różnych od siebie. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie wymogów i aspektów technicznych w niczym nie przypomina budowy drogi. Jednak wszystkie te inwestycje, połączone wspólnym celem publicznym, w zakresie wymogów zawartości decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego opierają się na jednym przepisie – art. 54 u.p.z.p. Jest zatem oczywistym, że skoro ustawodawca zdecydował się na takie generalne rozstrzygnięcie, zamiast stworzyć przepisy dla każdej konkretnej inwestycji – to przepis musi być sformułowany ogólnie. Natomiast potrzeby i charakterystyka każdej konkretnej inwestycji daje asumpt do wypełnienia jego treści wymogami jej dotyczącymi. Przytoczone wyżej (przykładowe) orzecznictwo, ukształtowane na bazie wspomnianego przepisu art. 54 u.p.z.p. sprecyzowało wymogi co do treści decyzji w przedmiocie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Nie ulega dziś najmniejszej wątpliwości, że decyzja taka winna zawierać precyzyjne dane co do anten montowanych w ramach budowy stacji. Nie ma sporu co do tego, że konieczne jest precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiej mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak słusznie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023r. sygn. akt II SA/Kr 505/23, zauważyć należy, że brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z przytoczonego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. Sytuacja prawna zmieniła się więc o tyle, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może oprzeć się w zakresie wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale musi dokonać stosownej analizy i oceny samodzielnie. W konsekwencji, jak to wyżej wskazano, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ nadal powinien ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). W przypadku decyzji kontrolowanej w ramach postępowania nadzwyczajnego, a więc decyzji Wójta Gminy W. z dnia 20 listopada 2023r. wskazano w niej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych jak linię rozgraniczającą teren inwestycji, wysokość obiektu, wjazd na działkę, przy zaznaczeniu, że w zakresie parametrów zabudowy przedmiotowa decyzja och nie dotyczy. To ostatnie jest oczywiste. W odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego , inaczej niż przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustawodawca nie przewidział wymogu kontynuacji zabudowy. Tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi kryterium dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego ( por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r. II OSK 2236/23 LEX nr 3633270 ). Natomiast całkowicie pominięto takie kwestie, jak ilość sztuk anten, azymuty, a w przypadku anten sektorowych także ich typ, zaś w przypadku anten radiolinii - wysokość ich zawieszenia, charakterystykę anten, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz w jaki sposób anteny powinny być skierowane ( pochylenie). Oznacza to, że inwestor może na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, przy uzyskaniu pozwolenia na budowę, zamontować dowolnej mocy anteny, albowiem ma swoistą carte blanche w tym zakresie. Pamiętać bowiem należy, że organ wydający następnie pozwolenie na budowę nie może weryfikować treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie konstytuujących decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego elementów koniecznych, wskazanych w art. 54 u.p.z.p. ( por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2019 r. II SA/Ol 782/19, LEX nr 2763263 ). Nie ulega zatem wątpliwości, że brak zamieszczenia charakterystyki anten jest wadliwością decyzji naruszającą art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Przepis art. 54 u.p.z.p. mimo, że jest przepisem prawa materialnego, to jednoznacznie określa także wymogi formalne stawiane decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uzupełniające art. 107 k.p.a. Decyzja, która nie spełnia wymagań art. 54 u.p.z.p. narusza więc zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego ( wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2013 r. II SA/Rz 814/12 LEX nr 1303586 ). W tym punkcie dochodzimy do najbardziej spornej kwestii. Mianowicie Organ Odwoławczy wskazuje, że wadliwość ta może odnosić się tylko do postępowania zwyczajnego i skutkować wniesienie odwołania, natomiast nie może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji ( lub w pewnych okolicznościach stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa). Albowiem przepis art. 54 u.p.z.p. jest zbyt ogólny, a rozumienie tej wadliwości było osadzone przede wszystkim w stanie prawnym sprzed wyżej wskazanej zmiany. Zanim Sąd przejdzie do oceny ten centralnej kwestii, należy przypomnieć, jak rozumie się rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2025 r. III OSK 1357/23 LEX nr 3885135). Jeśli chodzi o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym.(wyrok NSA z dnia 31 marca 2025 r. I OSK 405/22, LEX nr 3860525 ). Najbardziej sporna kwestia to charakter przepisu, który został naruszony, a to art. 54 u.p.z.p. Albowiem nie sposób się nie zgodzić ze stwierdzeniem, że czytając przepis, nie znajdziemy w nim wymogów decyzji dotyczących charakterystyki anten, ich mocy. Jednak jest również tak, że czytając decyzję, widzimy na pierwszy rzut oka jej braki w tym zakresie. Albowiem, jak to wyżej wspomniano, istnieje ustalone I jednolite orzecznictwo stawiające ten wymóg decyzjom, w oparciu o wspomniany przepis. Powstaje zatem pytanie, czy rzeczywiście jedynie przepis jednoznaczny, zrozumiały literalnie, łatwy I nie wymagający choćby niewielkiego namysłu czy sięgnięcia do orzecznictwa może być przedmiotem rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu nie wyłącznie. Pamiętać należy, że każdy przepis podlega wykładni. Jest oczywistym, że jeśli ta wykładnia jest różnoraka, to nie można zarzucić rażącego naruszenia przy przyjęciu jednej z kilku propozycji wykładni. Jednak jeśli, jak w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej, wykładnia art. 54 u.p.z.p. co do koniecznej treści decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest ustalona I jednolita, w ocenie Sądu można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Brak bowiem wskazanej charakterystyki anten prowadzi do całkowitej dowolności decyzyjnej inwestora na dalszych etapach procesu inwestycyjnego w najważniejszym dla zdrowia I środowiska aspekcie. Albowiem wszelkie inne aspekty obiektu stacja bazowa telefonii komórkowej – a to wieża kratowa czy jej oprzyrządowanie zamknięte w szafach – mogą być niewątpliwie rozpatrywane w kontekście wpływu na krajobraz okolicy, ale nie są istotne z punktu widzenia wpływu na środowisko. Bezapelacyjnie dowodem tego, że kwestia charakterystyki anten jest ściśle związana z kwestią zdrowia ludzkiego, jest Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (DZ.U.2019.2448). Kwestii tej dotyczy także Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (DZ.U.2022.2630 t.j.), wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 122a Prawa Ochrony Środowiska – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. (DZ.U.2025.647 t.j.). Warto przy tym zauważyć, że na podstawie wspomnianego przepisu obowiązek dokonywania kontrolnych pomiarów spoczywa na prowadzącym instalację oraz użytkowniku urządzenia emitującego; zaś Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi takie pomiary okresowo ( art. 123 p.o.ś.), co przy ilości stacji bazowych w Polsce jest raczej iluzoryczne. Stąd tak istotna jest wiedza o parametrach stacji bazowej na każdym etapie procesu inwestycyjnego. W ocenie Sądu, wobec istotności kwestii charakterystyki anten dla zdrowia ludzkiego, a szerzej, dla środowiska, naruszenie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. przez pominięcie zamieszczenia tej charakterystyki w decyzji, jest nie tylko naruszeniem "zwykłym", ale także naruszeniem rażącym. Gdyż charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Ze względu na zdrowie obywateli skutek naruszenia prawa powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Końcowo należy podnieść, że ocena sygnalizująca możliwość stwierdzenia nieważności, choć w innym kontekście, została również zaprezentowana w wyroku NSA z dnia 8 marca 2023 r.II OSK 2733/19, publ. Lex/el., w którym Sąd ten wskazał: "Powodem uzasadniającym uchylenie decyzji oraz decyzji organu I instancji, był brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji. To że z treści decyzji o lokalizacji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ani z jej uzasadnienia nie wynika rodzaj anten (typ), moc oraz dane techniczne anten, które będą zawieszone na maszcie, sprawia że decyzja ta została wydana, a następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, z pominięciem kluczowych elementów treści dla tego rodzaju aktu. Brak tych elementów identyfikujących przedmiot załatwianej przez organ sprawy administracyjnej ma znacznie również w kontekście oceny zaistnienia ewentualnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zwłaszcza że sytuacja taka mogłaby zaistnieć w przypadku składania przez inwestora kilku wniosków o wydanie decyzji o ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej samej nieruchomości, której charakter jest przedmiotowo zbliżony". Reasumując, Sąd przyjął, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej przepis art.54 pkt w u.p.z.p. w związku z ustaloną wykładnią ma charakter jasny i oczywisty odnośnie tego, co ma zawierać decyzja. Naruszenie tego przepisu w przypadku braku zamieszczenia w niej parametrów anten ma zaś charakter rażący, albowiem z uwagi na wpływ na środowisko, w tym zdrowie ludzkie, takie naruszenie jest nie do zaakceptowania w porządku prawnym. Końcowo należy jeszcze podnieść, że zarzucane przez skarżącego błędy proceduralne i w tym kontekście żądanie stwierdzenia nieważności wydanej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym nie może zostać zaakceptowane przez Sąd. Przesłanki nieważności decyzji mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2018 r., II OSK 1048/17; z 17 stycznia 2019 r., II OSK 1375/18; z 13 grudnia 2017 r., II OSK 801/17; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 4248/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – za wyrokiem NSA z 19.11.2024r. II OSK 352/22, publ. CBOSA. Żadne tego typu wyjątkowe sytuacje w niniejszej sprawie nie występują. Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.