I OSK 405/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1909/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 25 czerwca 2020 r. nr DO.4.7613.9.2020.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1909/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M. K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: "Minister") z 25 czerwca 2020 r. nr DO.4.7613.9.2020.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm., dalej: "ustawa", "ustawa z 1958 r.") przez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że zarząd państwowy ustanowiony na podstawie decyzji administracyjnych rażąco naruszających prawo jest wystarczającą przesłanką do zastosowania tej normy i przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa; II. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a") w zw. z art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że upływ czasu uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji, powoduje że kolejne akty wydawane w związku z tą decyzją, nie są wadliwe; 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przejawiające się w uznaniu, że organ odwoławczy wydał właściwą decyzją zgodną zarówno z procedurą administracyjną jak i podstawą materialną, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Ministra. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, pierwszeństwo rozpoznania, co do zasady, przynależy zarzutom obejmującym naruszenie norm postępowania. W analizowanym stanie faktycznym wskazywane naruszenia o charakterze procesowym powiązane są bezpośrednio z sygnalizowaną w środku zaskarżenia wadliwością materialnoprawną - z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną łączną ich ocenę. Na wstępie należy wskazać, że Minister Przemysłu Lekkiego zarządzeniem z 16 sierpnia 1949 r., działając w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, ustanowił na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pn. "[...]". Natomiast zarządzeniem z dnia 16 marca 1951 r. nr GP1-H-022-251/51 Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości, w oparciu o tę samą podstawę prawną, ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pn. "[...]". Mimo posłużenia się w tych aktach różnymi nazwami przedsiębiorstwa, był to ten sam podmiot. Orzeczeniem z dnia 29 kwietnia 1959 r. nr ORI-ZP-59, wydanym na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych stwierdził, że przedsiębiorstwo [...], wraz jego ze składnikami majątkowymi ujętymi w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 20 lutego 1950 r. według stanu z dnia 8 marca 1958 r. znajdujące się pod przymusowym zarządem państwowym przeszło w tej dacie na własność Państwa. W szczególności zaś jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa nieruchomość zapisana w arkuszu posiadłości gruntowej l.p. 684 gm. kat. Radymno, składająca się części parcel gruntowych nr: [...] Właścicielami przejętych parcel, na których zlokalizowano [...] - jak wynika z arkusza posiadłości gruntowej [...] - byli: E. Z., M. Z., J. G. i Z. G. Decyzją z 18 lutego 2016 r. nr DP-I-461-7-93-MF/16 Minister Rozwoju stwierdził nieważność ww. zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 16 sierpnia 1949 r. (pkt I) - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast w odniesieniu do zarządzenia Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości Prezesa z dnia 26 marca 1951 r. stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa (pkt II). Kwalifikowanej wady prawnej zarządzenia z 1951 r., organ upatrywał w wydaniu go w sytuacji, gdy sprawa ustanowienia państwowego zarządu rozstrzygnięta była już wcześniejszym prawomocnym zarządzeniem (res iudicata). Zauważał jednocześnie, że z powodu zaistnienia tej wady - opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – możliwość eliminacji z obrotu prawnego obarczonej nią decyzji (zarządzenia) ograniczona jest dziesięcioletnim terminem, do dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), który w tym przypadku upłynął. W tym stanie rzeczy wnioskiem z dnia 24 marca 2016 r., sprecyzowanym pismami z 28 września 2016 r. i 25 lutego 2019 r. E. J. i P. K. (następcy prawni dawnych właścicieli) reprezentowani przez M. K (która następnie weszła w miejsce zmarłej w toku postępowania E. J. - jako jej spadkobierca), wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 kwietnia 1959 r. w części dotyczącej parcel nr [...], powołując się na uprzednie stwierdzenie nieważności zarządzenia z Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 16 sierpnia 1949 r. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister decyzją z 17 grudnia 2019 r, utrzymaną w mocy własną decyzją z 25 czerwca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 29 kwietnia 1959 r. w części odnoszącej się do wskazanych ww. parcel, nie dopatrując się by było ono obarczone którąkolwiek z wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji, uznał, że Minister prawidłowo decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, a następnie swoją decyzję zasadnie utrzymał w mocy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi należy wskazać, iż zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. sformułowany w skardze kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 107 § 1 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny punkt, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). Nie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przejawiające się w uznaniu, że organ odwoławczy wydał właściwą decyzję zgodną zarówno z procedurą administracyjną jak i podstawą materialną, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Ministra. Jak stanowi art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu przywołanego przepisu należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w ten sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, str. 737, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 25/18, źródło CBOSA). Wbrew ocenie Skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie organu II instancji, które zasadnie zaaprobował Sąd I instancji, w powyższym zakresie nie narusza zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. Minister decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. nr DO.4.7613.9.2020.EK, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 17 grudnia 2019 r. nr DO-4-6613-846-AD/16 o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 kwietnia 1959 r. nr OR1-ZP-59, w części dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości zapisanej w arkuszu posiadłości gruntowej Ip. 684 gm. kat. Radymno, oznaczonej jako parcele nr: 516/2, 513/1, 513/2 oraz 514/2. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Należy wskazać, iż wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16 (źródło CBOSA), podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został wykazany. Przepis art. 1 p.p.s.a. ma zaś charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. jest to podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego, zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, źródło CBOSA). Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Art. 151 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, źródło CBOSA). Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5380/21, źródło CBOSA). Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy przymusowy zarząd państwowy został ustanowiony na nieruchomości w sposób naruszający prawo, ale akt ów zarząd kreujący (wydany w oparciu o przepisy dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r.) nie został skutecznie wzruszony i tym samym pozostaje w obrocie prawnym, orzeczeniu wydanemu na podstawie art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z 1958 r., potwierdzającemu przejście ex lege własności tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa można przypisać wadę w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jak wywodzi Skarżący, czy też nie – jak przyjął organ. Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi należy rozpocząć od przedstawienia istoty postępowania nieważnościowego, gdyż jak już wspomniano w tym trybie procedował Minister rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym. Jeśli chodzi natomiast o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2447/19, źródło CBOSA). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. W kontrolowanym orzeczeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ustawy 1958 r. Zgodnie z jego brzmieniem przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 8 marca 1958 r.) pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu, o którym mowa w art. 1 (tj. dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Skoro zatem zarządzenie z dnia 16 marca 1951 r., mocą którego przedsiębiorstwo, do którego przynależały ww. nieruchomości, objęte zostało przymusowym zarządem państwowym, nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc) w postępowaniu nadzorczym zakończonym mającą walor ostateczności decyzją z dnia 18 lutego 2016 r.- a tym samym pozostawało ono w dniu 8 marca 1958 r. w obrocie prawnym i przed tą datą nie doszło do zwrotu przedsiębiorstwa, zachodziła sytuacja wprost opisana w hipotezie normy prawnej ujętej w tym przepisie, skutkująca przejściem z mocy prawa własności tych nieruchomości na rzecz Państwa. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że bez znaczenia dla tych konsekwencji ma to, czy sam akt kreujący przymusowy zarząd państwowy obarczony był wadami prawnymi, skoro nie został on we właściwej ku temu procedurze wyeliminowany. Przedmiotem wszak unormowania z art. 2 ustawy z 1958 r. była jedynie regulacja stanu materialnoprawnego przedsiębiorstw przejętych uprzednio w przymusowy zarząd, nie zaś kwestia legalności aktu ten zarząd ustanawiającego, którego ocena mogła się odbywać w odrębnym postępowaniu. Stąd badanie zgodności z prawem jego ustanowienia, nie mogło się odbywać w ramach postępowania nadzorczego mającego za przedmiot deklaratoryjne orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 kwietnia 1959 r. Samo natomiast stwierdzenie w odrębnym postępowaniu, że zarządzenie Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z 16 marca 1951 r. istotnie obarczone było wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec niewyeliminowania go z obrotu prawnego, lecz ograniczenia podjętego w tym względzie rozstrzygnięcia do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że wydane ono zostało z naruszeniem prawa, w żaden sposób nie rzutuje na stan prawny nieruchomości istniejący w dacie podejmowania aktu nacjonalizacyjnego. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie nie kwestionowany jest pogląd, podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że o ile stwierdzenie nieważności decyzji usuwa taką decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, ale również znosi jej skutki, to stwierdzenie w trybie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1449/08; z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4744/21, źródło CBOSA). Na takim też stanowisku stanął organ nadzoru w rozpoznawanej sprawie i Sąd I instancji. Zatem skutki prawne obarczonego wadą prawną zarządzenia z 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego na przynależącej do [...] nieruchomości nie zostały zniesione, nie sposób także organowi orzekającemu o jej nacjonalizacji zarzucić naruszenia art. 2 ustawy z 1958 r., a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący. Nie dopatrując się zatem tego rodzaju wadliwości w kontrolowanym orzeczeniu, Minister Rozwoju również przywołanego przepisu nie naruszył, co trafnie skontrolował Sąd I instancji. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.