II SA/Kr 964/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi "I" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. W dniu 02.04.2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał postanowienie znak: [...] , którym na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia, na wniosek W.S. z dnia 19 marca 2015 r., postępowania administracyjnego w sprawie zbiorników stalowych oznaczonych symbolami E-18, E-19, E-20 o pojemności ok. 100 m3 każdy i zbiornika E-21 o pojemności ok. 50 m3 położonych na działce nr [...] w G. na terenie byłej Rafinerii Nafty "[...] ", użytkowanych w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowisku. Zażalenie na to postanowienie wniosła "A., " Sp. z o.o. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 11 maja 2015 r., znak [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zmian.) (dalej "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zmian.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając swoje stanowisko MWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Na podstawie art. 144 k.p.a. do zażaleń, w sprawach nieuregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 134 k.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. zgodnie z którym "Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu". Na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z powyższym przepisem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. W takim stanie rzeczy wniesione zażalenie na postanowienie PINB w G. z dnia 2 kwietnia 2015 r. znak: [...] jest niedopuszczalne i nie może być merytorycznie rozpatrywane. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwrócono uwagę, że na niedopuszczalność wniesienia zażalenia nie wpływa fakt błędnego pouczenia stron zawartego w postanowieniu PINB w G. z dnia 2 kwietnia 2015 r. znak: [...] , gdyż prawo wniesienia zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej je przewidującej. Jak wykazano w niniejszym przypadku przepisy nie przewidują wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Jednocześnie przypomniano, że zgodnie z art. 142 k.p.a. "Postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu do decyzji". Wobec powyższego zarzuty zawarte w zażaleniu pod uwagę w ewentualnym postępowaniu odwoławczym od wydanej w niniejszej kończącej postępowanie w sprawie. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Spółka z o.o. w G. wnosząc o jego uchylenie z powodu wydania z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że postanowienie to odpowiada prawu, a skarga jest bezzasadna. Przedmiot niniejszej sprawy związany jest z kwestią dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Stanowisko to jest już utrwalone i jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych - por. przykładowo wyroki NSA: ← z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. II OSK 340/13, LEX nr 1486961, ← z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. II GSK 1651/14, LEX nr 1492994, ← z dnia 28 maja 2014 r., sygn. II OSK 2975/12, LEX nr 1579465 ← z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2507/12, LEX nr 1497937 ← z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1993/12, LEX nr 1450845, ← z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/12, ONSAiWSA 2014/5/74. Słusznie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że błędne pouczenie w postanowieniu PINB w G. o środku zaskarżenia nie stwarza podstawy do skutecznego wniesienia takiego środka. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na mocy art. 126 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że co prawda ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 755/12, Lex nr 1264925). Błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie - błędne pouczenie nie stwarza prawa do złożenia zażalenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/14, Lex Omega nr 1553608). Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.