II SA/Kr 994/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Gminy L. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w N. dla powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia 24 stycznia 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2016 r. poz. 290 ze zm.), nakazał Gminie L. wykonać rozbiórkę realizowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gm. Ł., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na fundamencie z bloczków betonowych, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej i wymiarach w rzucie poziomym 4,20 m x 6,00 m. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania wyjaśniającego ustalił, że na działce nr [...] w J. w miejsce spalonego budynku mieszkalnego nieznany inwestor w 2008 roku samowolnie przystąpił do budowy budynku mieszkalnego, parterowego, o konstrukcji drewnianej szkieletowej (wymiary w rzucie poziomym 4,20m x 6,00m). Obiekt posadowiony jest na betonowym fundamencie z bloczków betonowych, ma ściany o konstrukcji szkieletowej drewnianej wypełnionej deskami oraz dach o konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową. Działka nr [...] w J. jest własnością Gminy L. i znajduje się w terenach oznaczonych wg klasy bonitacyjnej Ls IV. Budowa znajduje się w zwartej zabudowie tzw. "Osady [...]". Według wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w całości w terenach zieleni leśnej oznaczonych na planie symbolem [...] Organ uznał, że status strony w postępowaniu przysługuje wyłącznie Gmina L.. Przedmiotowy obiekt odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. W myśl przepisów tej ustawy budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, takich jak przedmiotowy, w aktualnym na dzień orzekania stanie prawnym zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga zgłoszenia - art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowalne. Na dzień przystąpienia do budowy tj. 2008 r. budowa ta wymagała natomiast pozwolenia na budowę. Budowa przedmiotowego budynku nie była objęta ani pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem. W takiej sytuacji należało wdrożyć procedurę określoną w art. 48 ustawy Prawo budowalne. Wstępnym i podstawowym warunkiem dopuszczenia legalizacji obiektu, jak wyżej wskazano, jest zgodność budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie warunek taki nie został spełniony, co obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Uzasadniając skierowanie nakazu rozbiórki do Gminy L. organ wyjaśnił, że zobowiązanym co do zasady jest inwestor - sprawca samowoli, ale pod warunkiem, że jest on właścicielem obiektu lub nieruchomości na której zrealizowano samowolę, czy też posiada do nich inny tytuł prawny pozwalający wykonać orzeczoną rozbiórkę. W przeciwnym razie będzie to zawsze właściciel nieruchomości gruntowej. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła Gmina L., domagając się jej uchylenia. Odwołująca zarzuciła, że z decyzji nie wynika, w oparciu o jakie dowody organ poczynił ustalenia w zakresie nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w jakim roku rozpoczęto inwestycję. Gmina stwierdziła, że inwestor posiadał takie prawo, albowiem gmina wyraża taką zgodę. Powyższe przesądza o tym, że adresatem nakazu winien być inwestor. Odwołująca się wskazała, że skoro obecnie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, to też nie ma podstaw do stosowania przepisów, które już obecnie nie obowiązują. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania, wskazując, że osoby zamieszkujące w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania zajmują jedynie lokal w nieruchomości gminnej. Odwołując się do postanowień ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz art. 46 k.c. organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do włączenia do kręgu stron niniejszego postępowania osób zajmujących lokal w nieruchomości gminnej, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, gdyż interes prawny w niniejszym postępowaniu posiada jedynie Gmina L. jako właściciel działki. Równocześnie w myśl zasady superficies solo cedit Gmina L. jest również właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego. S. S. jako zajmujący lokal w myśl ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego nie ma interesu prawnego w postępowaniu. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania wybudowany został przez nieustalonego inwestora. Bezcelowe jest podejmowanie czynności mających na celu znalezienie jego osoby. Ustalenie daty budowy na około 2008 r. wynika z oświadczenia R. S. obecnego podczas czynności kontrolnych w dniu 20 grudnia 2016 r. Ponadto przedmiotowy budynek mieszkalny widoczny jest na ortofotomapie z 2009 r., przedstawiającej stan zabudowy działki o nr ewid.[...] w J. . Brak go natomiast na mapie obrazującej stan zabudowy na powyższej działce w latach 2002-2003, co oznacza że przedmiotowy obiekt budowlany powstał pomiędzy [...] r. a 2009 r. Został on wybudowany bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej. PINB zasadnie zastosował w sprawie tryb uregulowany w art. 48 ustawy Prawo budowalne. Stosownie do treści planu, działka o nr [...] w miejscowości J., gm. Ł., która jest zabudowana spornym obiektem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "[...] ZL.25" tj. tereny zieleni leśnej oraz KDW - tereny dróg kołowych w liniach rozgraniczających. Dla terenów oznaczonych symbolem "[...] ZL.25" jako przeznaczenie podstawowe ustalono lasy i zalesienia. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono m. in. możliwość realizacji ogólnodostępnych niekubaturowych urządzeń turystyki i rekreacji, a w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, w terenach nadrzecznych wykorzystanie terenów jako plaże i boiska trawiaste. Na obszarze tym obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem bezpośrednio związanych z gospodarką leśną. Przedmiotowy budynek mieszkalny jest obiektem kubaturowym. Nie jest także związany z gospodarką leśną. Tym samym ustalenia miejscowego planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu. Cytując treść art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ II instancji wskazał, że jak wynika z oceny wizualnej dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 20 grudnia 2016 r. w konstrukcji dachu brak jest ściany szczytowej co stwarza zagrożenie przy gwałtownych zjawiskach atmosferycznych. Budynek nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych zarówno w zakresie nośności i stateczności konstrukcji, jak i w zakresie higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa i dostępności obiektów, zbudowany jest z łatwopalnych materiałów tj. drewna oraz plandeki, naruszając tym samym przepisy techniczno-budowlane (w tym § 207 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - tj. z dnia 17 lipca 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) oraz wybudowany jest niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Organ II instancji podzielił również stanowisko organu I instancji odnośnie adresata nakazu. PINB przeprowadził postępowanie dowodowe, które nie wykazało inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Ze względu na okoliczności sprawy oraz upływ ok. 10 lat nie jest możliwe ustalenie inwestora. Zatem PINB zasadnie nałożył nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na właściciela działki czyli Gminę L.. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że samowolna realizacja budynku mieszkalnego skutkuje wdrożeniem postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wynika to wprost z normy prawnej zawartej w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wskazano samowolną budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako objętą obligatoryjnym postępowaniem w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zatem pomimo, że w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane na budowę budynku mieszkalnego, co do zasady, obecnie nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane), to przepis ten nie ma zastosowania do samowolnie prowadzonych robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego, gdyż powyższe roboty budowlane legalizowane są w tym samym trybie, w którym legalizowane są obiekty budowlane wymagające od początku realizowania inwestycji budowlanej pozwolenia na budowę. Odnosząc się do wyrażonej w odwołaniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez inwestora organ II instancji wyjaśnił, że zgoda taka może zostać udzielona konkretnej osobie, zaś podstawą winna być umowa oparta o przepisy prawa cywilnego, gmina powinna zawrzeć umowę np. dzierżawy z konkretną osobą na którą przeniesie przysługujące jej prawa. W niniejszej sprawie gmina reprezentowana przez wójta wyraziła swoją wolę w sposób nie wywołujący skutków prawnych. Prawo własności budynku zgodnie z prawem cywilnym przysługuje właścicielowi gruntu na którym jest on posadowiony. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie mogą być kierowane do podmiotów, które nie byłyby w stanie wykonać nałożonych na nie obowiązków. Inwestor nie został ustalony, zatem obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela - Gminę L.. W sprawie nie zachodzi także z oczywistych względów niewykonalność prawna, wręcz przeciwnie, orzeczenie nakazu rozbiórki było w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Nie można również uznać, że decyzja jest obarczona wadą niewykonalności faktycznej, gdyż żadne trudności natury technicznej czy też koszty związane z wykonaniem decyzji nie stanowią o jej niewykonalności. Organ II instancji odwołał się do postanowień ustawy zasadniczej, obowiązków gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, a także wyników kontroli opublikowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w kwietniu 2017 r. w przedmiocie działań na rzecz społeczności [...] na terenie [...]. Zdaniem organu odwoławczego za zaistniałą sytuację w dużym stopniu odpowiada Gmina L., która latami tolerowała istnienie tzw. Osady [...] w M. , za jej przyzwoleniem powstawały kolejne obiekty, w których zamieszkiwali R. . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina L.. Domagała się uchylenia decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organ nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania, przyjmując koncepcję, że osoby zamieszkujące przedmiotowy budynek to lokatorzy, a lokatorzy nie są stroną w postępowaniu o rozbiórkę. Pogląd organu jest kuriozalny i ma na celu przerzucenie odpowiedzialności na gminę. Organ w ogóle nie podjął jakichkolwiek czynności w celu ustalenia inwestora. Spośród osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość znalazłby się inwestor lub jego spadkobiercy. Ponadto gmina nie zezwoliła nigdy na budowę jakichkolwiek obiektów i nie była przez te osoby informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowanych. Specyfika gminy, w szczególności jej obszar, ilość nieruchomości, oraz ich rozmieszczenie praktycznie uniemożliwia bieżącą kontrolę nieruchomości wchodzących w zasób gminy. W ocenie skarżącego przedmiotowy budynek stanowi własność osób w nim zamieszkujących. Jedynym posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości od co najmniej 50 lat są osoby tę nieruchomość zamieszkujące, a więc doszło do zasiedzenia nieruchomości na której budynek jest posadowiony. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że z mieszkaniowego zasobu gminy co do zasady mogą korzystać osoby bezdomne (z różnych tytułów), tymczasem osoby zamieszkujące osadę romską nie są bezdomne. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga jest zasadna. Na wstępie koniecznym będzie przypomnienie podstawowych reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. W myśl ogólnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi konieczny warunek prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji. Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art.10 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaskarżona decyzja narusza przedstawione wyżej reguły. Stosownie do przepisu art.52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2016 r. poz. 290 ze zm.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych m.in. w decyzji wydanej na podstawie art. 48. Z przepisu tego wynika zatem, że stronami postępowań wszczętych na podstawie art.48 mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Co więcej, podmioty te mogą być adresatami decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, skoro obowiązane są na swój koszt dokonać czynności nakazanych w takiej decyzji. Decyzje, o których mowa w art. 52 dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. wyrok NSA w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.; wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842; z dnia 9 listopada 2010 r., II SA/Lu 448/10, LEX nr 753840; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, LEX nr 1219135; z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, LEX nr 1403282; z dnia oraz 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11, niepubl.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008 r., II SA/Kr 388/08, CBOSA). W pewnych jednak okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, a dopuszczalne będzie to w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08 552842, LEX nr 552842. Natomiast w przypadku gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora niebędącego właścicielem działki, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku dokonania rozbiórki na nowego jej właściciela. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Ke 506/07, CBOSA). W takim przypadku skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela nieruchomości zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości (wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10, LEX nr 1080367, oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11, LEX nr 1251946). Tak więc, w zależności od okoliczności adresatem decyzji rozbiórkowej może być jeden z podmiotów wymienionych w art.52 prawa budowlanego, niektóre lub wszystkie. Umożliwia to organowi skierowanie decyzji rozbiórkowej do właściwego podmiotu. Jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby, to obowiązek wykonania czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa w art. 48 prawa budowlanego, a co za tym idzie – także koszty, przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia zarządcy obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 lipca 2012 r., II SA/Wr 167/12, LEX nr 1229042, przyjął, że w pojęciu zarządcy obiektu budowlanego mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, ale także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Inaczej rzecz ujmując, pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością. Jak wynika z innych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnień zarządcy obiektu budowlanego nie posiada najemca (wyroki NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 837/05, LEX nr 320901, oraz z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 245/10, LEX nr 992523; postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OZ 1137/12, LEX nr 1240822). Z powyższego wynika, że ustalenie osoby inwestora w rozpatrywanej sprawie było niezwykle istotne. Z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ poprzestał na uzyskaniu od obecnego podczas kontroli (a nie oględzin) Wójta [...] R. S. oświadczenia, że w przedmiotowym budynku mieszka S. S.. Organ nie podjął żadnych czynności celem ustalenia osoby inwestora. Odwoływanie się przez organy do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, w tym wysnucie z przepisów tej ustawy wniosku, że S. S. jako zajmujący lokal objęty jej normami nie ma interesu prawnego w postępowaniu jest oczywiście nieuzasadnione. Z przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2018.1234 t.j.) - Prawa i obowiązki właścicieli i lokatorów wynika, że przy wykonywaniu zadania własnego gminy, jakim jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zawiera umowy o odpłatne używanie lokali pozostających w mieszkaniowym zasobie gminy, jako właściciel i wynajmujący pobiera czynsz i zapewnia odpowiedni stan techniczny lokali. Ponieważ gminy działają na podstawie i w granicach prawa (art.7 Konstytucji RP) w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą wchodzić lokale powstałe w wyniku samowoli budowlanej. Zresztą, organy nie twierdziły nawet, że Gmina L. wykonywała jakiekolwiek czynności związane z gospodarowaniem przedmiotowym "lokalem". Odnosząc się do zarzutu skargi, że jedynym posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości od co najmniej 50 lat są osoby tę nieruchomość zamieszkujące, czego skutkiem jest zasiedzenie nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem, stwierdzić pozostaje, że rzeczywiście organy nie ustaliły od jak dawna istniał w miejscu opisanego budynku poprzedni obiekt, który uległ spaleniu. Jest to o tyle istotne, że skoro faktem powszechnie znanym jest, że osada romska istnieje kilkadziesiąt lat, to mogło dojść do zasiedzenia nieruchomości, co miałoby ewidentny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania i określenie osoby adresata decyzji. Żadnych dowodów uzupełniających nie przeprowadził również organ odwoławczy. Dlatego też, uznając, że organy naruszyły przepis art.7 i 77 k.pa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a) w zw. z art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. .