II SAB/Kr 190/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 24 lipca 2021r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na rzecz M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Stowarzyszenia [...] z siedziba w K.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 24 lipca 2021 r. przesłanym do stowarzyszenia drogą elektroniczną wniósł o ujawnienie informacji publicznych niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej. Pomimo upływu terminu ustawowego danych tych nie przedstawiono. Skarżący podniósł, że zobowiązane stowarzyszenie ma obowiązek ujawnienia danych związanych z wykorzystaniem środków publicznych, a w szczególności ze sposobem wykonania usług przewozu opłacanej ze środków publicznych. W konkluzji wniósł o zobowiązanie stowarzyszenia do ujawnienia informacji publicznej w terminie 14 dni oraz stwierdzenie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący dnia 24 lipca 2021 r, przy wykorzystaniu poczty elektronicznej, zwrócił się bezpośrednio do Prezes Zarządu z zapytaniem związanym z przygotowywaniem publikacji prasowej. Skarżący wniósł o udostępnienie mu informacji na temat źródeł finansowania podmiotu w okresie ostatnich pięciu lat oraz informacji o rachunku bankowym odbiorcy. W treści przedmiotowego zapytania skarżący zawarł prośbę udzielenie informacji czy i w jakiej wysokości Stowarzyszenie [...] w ostatnich 5 latach otrzymało dofinansowanie ze środków publicznych oraz o listę wpłat wraz z datami i kwotami. Ponadto skarżący zawarł pytanie, czy wpłaty dokonywano na rachunek bankowy Stowarzyszenia, czy osoby prywatnej. W odpowiedzi na zapytanie prasowe skarżącego, podmiot dnia 9 września 2021 r. przesłał na adres mailowy skarżącego informację, że wskazane w pytaniu dane są nieprzerwalnie dostępne pod wskazanym adresem internetowym. Ponadto podmiot poinformował skarżącego, że wszelkie przyznane formy finansowania wypłacane są bezpośrednio na jego rachunek bankowy - która to okoliczność wynika jednak z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i zasad programów, z których finansowanie pozyskiwał podmiot. Należy zauważyć, że skarżący w swoim piśmie nie sprecyzował, że jest to wniosek o dostęp do informacji publicznej. W związku z tym faktem, podmiot nie posiadał informacji pozwalających na zdeterminowanie czy pismo spełnia rolę takiego wniosku, co uzasadnia jego zwłokę w tym przedmiocie. Uwzględnienia wymaga także, iż podmiot udzielił skarżącemu odpowiedzi. W tym miejscu wskazania wymaga, iż skarżący przesłał pismo z zapytaniem prasowym na bezpośredni adres elektroniczny prezesa zarządu. Istotne jest, że na stronie internetowej podmiotu dostępny jest specjalny formularz kontaktowy, który służy m.in. do przesyłania wniosków o dostęp do informacji publicznej z czego skarżący nie skorzystał. Skarżący nie zastosował się więc do warunków wprowadzonych przez podmiot co do kwestii przesyłania informacji publicznych bądź jakiegokolwiek kontaktu z podmiotem. Co więcej skarżący dysponuje już odpowiedziami na żądane informacje. Dnia 29 lipca 2021 r. skarżący przesłał do Narodowego Instytutu Wolności - Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego zapytanie, w którym także uwzględnił pytania dotyczące kwestii majątkowych Stowarzyszenia "[...] Narodowy Instytut Wolności udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania czy i w jakiej wysokości w ostatnich 5 latach podmiot otrzymał dofinansowanie ze środków publicznych oraz przekazał listę wpłat wraz z datami i kwotami. Zatem skarżący - podczas biegu terminu do udzielenia przez podmiot odpowiedzi na zapytanie prasowe -otrzymał już informacje, których żądał od podmiotu. W związku z tym wniosek skierowany do podmiotu zmierzał jedynie do potwierdzenia wiadomości znanych już skarżącemu, co powinno wykraczać poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie art. 149 P.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity dz. U. z 2020 r. poz. 2176 , dalej określanej skrótem, u.d.i.p.). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w sprawie bezczynności jest ocena, czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Wśród tych czynności jest weryfikacja wniosku w celu stwierdzenia, czy żądana informacja jest informacja publiczną, czy adresat wniosku jest w jej posiadaniu, czy jest zobowiązany do jej udzielenia, czy też nie jest to informacja publiczna. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Analiza powyższych regulacji wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących wymogi formalne wniosków terminy załatwienia spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Ponadto, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (I OSK 1177/12): " Z bezczynnością organu na gruncie powołanej ustawy mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Odnosząc się do kwestii wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zauważyć należy, ze zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek, a informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zarówno w powyższym przepisie, jaki i w całej ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest sformułowania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności wniosek nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy), a wnioskodawca żądając informacji publicznej nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, bowiem postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Jednakże podstawą do udzielenia informacji jest wniesienie zapytania do organu, złożenie wniosku. Dalej wnioskowana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Udzielenie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej może być dokonane na adres elektroniczny wskazany we wniosku, jeśli tak wnioskodawca jak i organ dysponują stosownymi adresami i skrzynkami elektronicznymi. Tym samym niesłuszne jest twierdzenie Stowarzyszenia [...] zawarte w odpowiedzi na skargę jakoby fakt przesłania wniosku na adres mailowy, a nie złożenie go przez formularza kontaktowy zamieszczony na stronie internetowej miałoby przesądzać o jego wadliwości. W niniejszej sprawie nie ma też wątpliwości, że żądane informacje stanowią walor informacji publicznej. Skarżący bowiem żądał dostępu do informacji czy i w jakiej wysokości Stowarzyszenie [...] w ostatnich pięciu latach otrzymywało dofinansowanie ze środków publicznych. Jednocześnie wniósł o udostępnienie listy wpłat wraz z datami i kwotami, a także odpowiedź na pytanie czy wpłaty dokonywano na rachunek bankowy stowarzyszenie czy osoby prywatnej. Zatem złożony wniosek dotyczył kwestii dofinansowania ze środków publicznych. W orzecznictwie nie podlega wątpliwości, że zarówno proces otrzymywania jak i proces podziału środków publicznych, jak i ich wydatkowania stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom poprzez dysponowanie tym mieniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt: I OSK 2717/16, LEX nr 2646506). Nie ulega więc wątpliwości, że sposób wykonania zadań publicznych i dysponowania w tym zakresie majątkiem publicznym przez Stowarzyszenie podlega kontroli społecznej poprzez umożliwienie uzyskania w tym przedmiocie informacji przez podmioty zainteresowane. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ograniczają w czasie prawa do uzyskania informacji. Wskazać również należy, że całkowicie błędne jest zapatrywanie Stowarzyszenia [...] jakoby fakt, że informacja przedmiotowo zbliżona udostępniona została przez inny podmiot, zwalnia stowarzyszenie od obowiązku odpowiedzi na wniosek i udostepnienia informacji publicznych. Powyższe ustalenia tj. uznanie Stowarzyszenia za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz uznanie, że żądana informacja jest informacją publiczną, determinowały konieczność załatwienia przedmiotowego żądania w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotowy wniosek został do organu złożony skutecznie. Stowarzyszenie zaś w zakreślonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej 14-dniowym terminie nie odpowiedziało na wniosek skarżącego. W konsekwencji zatem stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności po stronie organu, sąd uznał jednocześnie, iż nie zostało wykazane, by bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi, a przed datą jej rozpoznania. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że w świetle poglądów orzecznictwa rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, LEX nr 2517463; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając charakter bezczynności nie można jednocześnie pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15, LEX nr 1665697), a nadto należy wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, LEX nr 1481561). Zdaniem sądu, działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a wynikały jedynie z pominięcia skierowanego do niego wniosku. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.