II SAB/Kr 235/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. z siedzibą w K. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, II. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie do wydania aktu w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia 20 listopada 2023 r., znak: GKPOS.6733.1.11.2023 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P Sp. o. o. w miejscowości R., gm. W. Wobec powyższego wniesiono o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami prawa w zakresie objętym żądaniem w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zwrot kosztów według norm przypisanych w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że w odpowiedzi wniosek złożony przez Stowarzyszenie w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: kpa), organ zobowiązany był wydać postanowienie. Tymczasem zastosował procedurę nieznaną kpa, wystosowując do stowarzyszenia pismo. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że w odpowiedzi na wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 31 sierpnia 2024 r., sporządzono w dniu 19 września 2024 r. pismo, w którym poinformowano stowarzyszenie o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem organu taka forma odpowiedzi jest prawidłowa i brak jest prawnych możliwości do zmuszenia organu do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji organ uznał, że sprawa została załatwiona w terminie i nie ma podstaw do przypisania mu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 oraz 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek w trybie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa, a bezczynności organu dopatruje się w braku wydania postanowienia, które jej zdaniem było w tym przypadku wymagane. Natomiast w opinii organu poprawną i wystarczającą formą odpowiedzi było wystosowane przez organ pismo. W sporze tym Sąd przyznał rację stronie skarżącej. Zgodnie ze wspomnianym art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wbrew twierdzeniom organu w doktrynie oraz w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, do którego organizacja społeczna skierowała wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, albo organ administracji publicznej, do którego skierowała ona wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu na jej żądanie, weryfikuje przesłanki decydujące o możliwości uzyskania przez organizację społeczną statusu podmiotu na prawach strony (art. 31 § 1–4) i wydaje postanowienie stosowne do wyników tej oceny (por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WKP 2023). "Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku organizacji społecznej ubiegającej się o przyznanie jej statusu podmiotu na prawach strony wymaga formy postanowienia. Organizacja społeczna korzysta z praw strony w rozumieniu art. 10 od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 albo od chwili wydania postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu z jej inicjatywy" (wyroki NSA: z 20.01.2005 r., OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005/6, poz. 111, i z 16.11.2007 r., I OSK 1595/06, LEX nr 417771). W jednym ze swoich wyroków NSA trafnie stwierdził, że za niezgodne z prawem uznać należy postępowanie, które polega na tym, że organ administracji ani nie wydaje postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani nie wydaje postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji organizacja faktycznie nie zostaje dopuszczona do udziału w postępowaniu, ale jednocześnie nie może tego kwestionować przed organem wyższego stopnia oraz następnie przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z 6 września 2012 r., II OSK 1767/12). W odpowiedzi na skargę organ przedstawił argumentację, w której bronił się, że strona wnioskująca o wszczęcie postępowania z urzędu nie ma możliwości, aby zmusić organ do tego. W przedmiotowej sprawie nie chodzi jednak o rozstrzygnięcie, czy zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania i dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, ale o formę, w jakiej organ rozstrzygnie o zasadności tego wniosku. Prawdą jest, że w przytoczonym przez organ orzeczeniu NSA stwierdzono, iż "organ administracji, jeśli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia, co też w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego uczynił szczegółowo przedstawiając swoje argumenty w tej kwestii" (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2487/14). Wyrok ten dotyczył jednak sygnalizacyjnego wniosku osoby fizycznej, a nie wniosku stowarzyszenia złożonego na podstawie art. 31 § 1 kpa. Sytuacja procesowa w tych przypadkach jest znacząco różna. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organ zobowiązany był do wydania postanowienia, a tego nie uczynił w wymaganym terminie, pozostawał w bezczynności, co stwierdzono w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. I SAB/Wa 415/13). W przedmiotowej sprawie organ zareagował szybko na wniosek stowarzyszenia, informując go o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Zastosowanie nieodpowiedniej formy prawnej nie było zdaniem Sądu próbą pogwałcenia uprawnień stowarzyszenia, czy zablokowania jego działań, lecz wynikiem błędnej wykładni przepisów. W pkt III wyroku na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano organ do wydania aktu w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku. W tym miejscu należy nadmienić, że zobowiązując organ do wydania odpowiedniego aktu, Sąd nie przesądził jednocześnie o jego treści, a zatem o tym, czy wniosek stowarzyszenia jest zasadny. O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku na zasadzie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a.