II SAB/Kr 279/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. do wydania aktu; II. stwierdza, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. w K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w K. w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynku willi "[...] usytuowanego w Z. przy ul. [...], dz. ewid. [...], [...], [...], [...]. Strona skarżąca domagała się wyznaczenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, stwierdzenia, że niezałatwienie przez organ administracji publicznej sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stan faktyczny sprawy na dzień wpłynięcia skargi przedstawiał się następująco: W dniu 22 stycznia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie z urzędu na podstawie zawiadomienia z dnia 22 stycznia 2019 r. (znak: [...]) w sprawie wpisu do rejestru zabytków willi, która pełniła uprzednio funkcję pensjonatu pod nazwa "[...]" przy ul. [...] w Z.. Zawiadomienie to zostało odebrane przez Spółkę w dniu 28 stycznia 2019 r. Następnie w dniu 6 lutego 2019 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wystosował pismo (znak: [...]), w którym zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z., a także do Delegatury WUOZ w N. T. o przesłanie dokumentów dotyczących uzgodnienia rozbiórki ww. obiektu oraz nowej zabudowy nieruchomości oznaczonych jako dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...]. Jednocześnie w dniu 6 lutego 2019 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się pismem (znak: [...]) do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o przygotowanie opinii na temat wartości zabytkowych oraz stanu technicznego przedmiotowego obiektu. W dalszej kolejności w dniu 11 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wystąpiła [...] sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie: informacji z czyjej inicjatywy (ze wskazaniem imienia i nazwiska urzędnika), na podstawie jakich dokumentów, kiedy (ze wskazaniem daty) oraz ze wzglądu na jakie okoliczności (np. zawiadomienia wpływające do tut. urzędu od osób trzecich, spotkania z osobami, które sugerowały o konieczności wszczęcia postępowania, itp.) podjęto decyzję odnośnie wszczęcia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku [...] usytuowanego przy ul. [...] w Z. prowadzonego pod sygn. sprawy [...] Ponadto również w dniu 11 lutego 2019 r. [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego do sprawy [...] Z kolei w dniu 15 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. przesłano drogą mailową informację z Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W., iż opinia nie zostanie opracowana. W treści ww. wiadomości wskazano zarazem, że opinię taką mogą przygotować specjaliści z oddziału Terenowego w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jednakże poza specjalistyczną oceną stanu technicznego tego budynku. Zaznaczono przy tym, że wszelkie materiały w przedmiotowej sprawie zostaną przekazane do Oddziału Terenowego w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa. W dniu 20 lutego 2019 r. za pismem przewodnim z dnia 15 lutego 2019 r. (znak: [...]) Wojewódzki Konserwator Zabytków otrzymał akta sprawy od Miejskiego Konserwatora w Z.. Następnie decyzją z dnia 22 lutego 2019 r. (znak: [...]) Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił udostępnienia ww. informacji w związku z faktem, iż wnioskodawca był stroną przedmiotowego postępowania. Ponadto postanowieniem z dnia 22 lutego 2019 r. (znak: [...]) Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił umorzenia przedmiotowego postępowania. W dalszej kolejności w dniu 26 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wpłynęło pismo [...] sp. z o.o. dotyczące stanowiska spółki w sprawie wszczęcia postępowania o wpis do rejestru zabytków ww. budynku [...] w którym wnioskodawca przedstawił zarzuty do prowadzonego postępowania m.in. co do braku oględzin obiektu. Do pisma tego załączono również pismo WUOZ Delegatura w N. T. z dnia 25 lutego 2019 r. (znak: [...]) adresowane do [...] sp. z o.o., w którym podano, że w związku z pismem [...] sp. z o.o. z dnia 3 lipca 2018 r. w sprawie rozbiórki willi [...], przekazanym z WUOZ K. do Delegatury w N. T. w dniu 20 sierpnia 2018 r. i po przeprowadzeniu kontroli w dniu 28 września 2018 r., organ przekazuje protokół z przedmiotowej wizji lokalnej. W dniu 7 marca 2019 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków, w odpowiedzi na ww. pismo z dnia 26 lutego 2019 r., wystosował do [...] sp. z o.o. pismo (znak: [...], [...]), w którym wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Następnie w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. skierowanym do stron postępowania, Kierownik Oddziału Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w K. wyznaczył na dzień 20 marca 2019 r. termin wizji terenowej willi "[...] prosząc o udział w oględzinach. Dodatkowo pismami z dnia 3 kwietnia 2019 r. (znak: [...] i [...]) Wojewódzki Konserwator Zabytków wyznaczył na dzień 17 kwietnia 2019 r. oględziny przedmiotowego obiektu, zaznaczając przy tym, że zostanie wykonana ekspertyza konstrukcyjna ww. obiektu przez wskazane w tym piśmie osoby. Dlatego też organ zwrócił się o udostępnienie w tej dacie ww. obiektu, w tym również jego wnętrz. Pisma te zostały skutecznie doręczone stronie w dniu 8 kwietnia 2019 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w dniu 10 kwietnia 2019 r. została podpisana umowa o dzieło pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w K. a Spółką [...] sp. z o.o. sp. k. na wykonanie ekspertyzy o stanie technicznym przedmiotowego obiektu. W dniu 12 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wpłynęło pismo [...] sp. z o.o. z dnia 11 kwietnia 2019 r., w którym strona – w nawiązaniu do pisma z dnia 3 kwietnia 2019 r., znak: [...] – domagała się wskazania podstawy prawnej żądania udostępnienia obiektu ww. osobom, uwzględniając fakt, że celem działań ma być sporządzenie ekspertyzy konstrukcyjnej, zaś przedmiotem postępowania jest wpis do rejestru zabytków opisanego wyżej budynku dawnego pensjonatu "[...]" w Z. oraz doręczenia kopii, wydanego w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a., postanowienia o przeprowadzenia dowodu, w wyniku którego organ skierował do strony pismo z dnia 3 kwietnia 2019 r. Jednocześnie w tym samym dniu, wpłynęło do organu pismo [...] sp. z o.o. z dnia 11 kwietnia 2019 r., w którym – w nawiązaniu do pisma z dnia 3 kwietnia 2019 r., znak: [...] – wniesiono o uchylenie postanowienia o przeprowadzeniu dowodu w postaci oględzin oraz przeprowadzenie dowodu z treści dokumentów urzędowych, będących w dyspozycji organu, tj. protokołu z oględzin sporządzonego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia 18 kwietnia 2016 r. oraz protokołu z kontroli stanu zachowania obiektu przeprowadzonej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegatura w N. T. w dniu 4 września 2018 r. (znak: [...]). Następnie, jak wynika z akt sprawy, w dniu 17 kwietnia 2019 r., pomimo stawiennictwa przedstawicieli organu oraz osób uprawnionych do sporządzenia ekspertyzy, wobec braku udziału w wyznaczonych oględzinach strony postępowania, nie było możliwe dokonanie oględzin ww. obiektu. Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. (znak: [...]) Wojewódzki Konserwator Zabytków wezwał P. G. na przesłuchanie strony w trybie art. 86 k.p.a. wyznaczając jego termin na dzień 13 maja 2019 r. Jednocześnie w piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r. (znak: [...]) Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie wyjaśnił stronie zasady prowadzenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, a także wskazał przesłanki uzasadniające konieczność przeprowadzenia oględzin oraz wykonania ekspertyzy o stanie technicznym. W dniu 21 maja 2019 r. w siedzibie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. odbyło się przesłuchanie stron, podczas którego reprezentujący [...] sp. z o.o. P. G. wniósł o wydanie postanowienia dowodowego z wyjaśnieniem podstawy prawnej przeprowadzenia oględzin oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o której zawiadomienie strony powinno nastąpić z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, a także ponownie zawnioskował o umorzenie prowadzonego postępowania. Następnie w dniu 31 maja 2019 r. i 6 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wpłynęły pisma [...] sp. z o.o. sp. k. dotyczące rozwiązania umowy o dzieło za porozumieniem stron zawartej w dniu 10 kwietnia 2019 r. w K., z dniem 31 maja 2019 r., ze względu na brak możliwości przeprowadzenia oględzin ww. obiektu mającego być przedmiotem zleconej ekspertyzy. Z kolei w dniu 11 czerwca 2019 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wystosował pismo (znak: [...]), w którym poinformował, że na podstawie art. 36 k.p.a. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy przedmiotowe postępowanie nie zakończy się w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., a także przesłał kopię protokołu z przyjęcia stron w dniu 21 maja 2019 r. Jednocześnie w tym samym dniu Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem (znak: [...]) wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w sprawie przesłania zleconej opinii, prosząc o potraktowanie sprawy jako pilnej z uwagi na obowiązujące terminy administracyjne. Niezależnie od powyższego, również w dniu 11 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wpłynęło pismo Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 4 czerwca 2019 r. (znak: [...]), do którego załączono opinię sporządzoną przez Oddział Terenowy w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 20 maja 2019 r. (znak: [...] – [...], [...]). Ponadto postanowieniem z dnia 11 czerwca 2019 r. (znak: [...]) Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu złożonego podczas przesłuchania stron wniosku o umorzenie postępowania, odmówił jego umorzenia. W dalszej kolejności w dniu 26 czerwca 2019 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wysłał do strony postępowania razem z pismem (znak: [...]) kopię opinii sporządzonej przez Oddział Terenowy w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 20 maja 2019 r. Mając na uwadze powyższe [...] sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w K., w uzasadnieniu której strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc przy tym, że organ przekroczył ustawowy termin rozpatrzenia sprawy, zaś podejmowane przez niego czynności miały jedynie charakter pozorny, gdyż – zdaniem strony skarżącej – ich celem nie było wyjaśnienie sprawy i jej rozstrzygnięcie, ale wyłącznie jej prowadzenie. W tym zakresie strona skarżąca zakwestionowała m.in. zasadność przeprowadzenia oględzin obiektu (w tym przy udziale biegłego) oraz sporządzenia ekspertyzy konstrukcyjnej obiektu, przedstawiając w tym zakresie argumentację na poparcie swojego stanowiska. Dodatkowo zarzucono organowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., zaś w kontekście przewlekłości przedmiotowego postępowania strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt. III SAB/Gd 10/19). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przytoczył w większości wskazany powyżej przebieg postępowania, wskazując dodatkowo na czynności, które miały miejsce w toku postępowania (w szczególności w dniach 4, 19, 20, 22 lutego 2019 r.), a które nie znalazły odzwierciedlenia w aktach sprawy (brak dokumentów na ich potwierdzenie). Organ odniósł się również do sytuacji z dnia 17 kwietnia 2019 r., wskazując, że niemożliwe był przeprowadzenie w tym dniu oględzin obiektu, gdyż nie został on udostępniony do oględzin. Podkreślono również, że w przeprowadzonej w następstwie zaistniałej sytuacji rozmowie telefonicznej z zastępcą [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Prezesa Zarządu Spółki [...] sp. z o.o. poinformował, iż obiekt nie zostanie udostępniony i podtrzymał wniosek z dnia 12 kwietnia 2019 r. Ponadto Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że do Wojewody [...] wpłynęła skarga oraz wniosek o nadzór nad prowadzonym przez ten organ postępowaniem w przedmiotowej sprawie, w którym zawarto zarzuty skierowane pod adresem byłego [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – A. B.. Niemniej jednak zaznaczono, że Wojewoda [...] w piśmie z dnia 28 maja 2019 r. (znak: [...]) stwierdził, iż nie znalazł podstaw do podjęcia działań w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Wojewódzki Konserwator Zabytków, nie zgadzając się z zarzutami skargi wskazał, że przedmiotowe postępowanie ma charakter złożony i jest związane z rozbiórką zabytkowego budynku. Wyjaśniono przy tym, że z powodu opracowanych – w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę – na zlecenie właściciela przedmiotowego obiektu opinii o stanie technicznym koniecznym stało się opracowanie szczegółowej ekspertyzy konstrukcyjnej, pozwalającej na ustalenie, czy będzie możliwe zachowanie obiektu (lub ewentualnie jakiego procentu oryginalnej substancji), a także czy sam wpis do rejestru zabytków jest uzasadniony. Organ podkreślił również, że wskutek dokonanej przez właściciela przedmiotowego obiektu odmowy udostępnienia obiektu do oględzin działający na zlecenie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. konstruktorzy, z uwagi na brak możliwości wykonania zamówionej dokumentacji w ustalonym terminie wystąpili z wnioskiem o rozwiązanie zawartej umowy, który został przyjęty. Dodatkowo zwrócono uwagę, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w swoich rozstrzygnięciach wielokrotnie wskazywał, iż wszelkie opinie sporządzane na etapie postępowania mają charakter pomocniczy, natomiast ostateczna ocena materiału i decyzja należy do organu prowadzącego postępowanie, która w przedmiotowej sprawie nie mogła być jednak wydana z tego powodu, że strona uniemożliwiła dokonanie oględzin i ocenę przedmiotu postępowania. Zdaniem organu, tego rodzaju działania strony nosiły znamiona celowego utrudniania prowadzonego postępowania i zamierzonej zwłoki. W piśmie z dnia 19 lipca 2019 r. strona skarżąca odniosła się do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę. Następnie w wykonaniu wezwania Sądu z dnia 24 września 2019 r., organ poinformował, iż w dniu 22 sierpnia 2019 r., a zatem już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, została wydana decyzja przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (znak: [...]), w której orzeczono o niewpisaniu do rejestru zabytków budynku willi [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i Postanowienia; w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a.:"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ". Kryterium dla oceny bezczynności i przewlekłości jest treść art. 35 k.p.a. zgodnie z którym: "§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 3a. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu". Skarga została uwzględniona, po przeanalizowaniu wszystkich zarzutów, jak w sentencji wyroku - z przyczyn wskazanych poniżej. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez [...] sp. z o.o. była bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku willi "[...]" w Z., na podstawie wszczętego w dniu 22 stycznia 2019 r. postępowania z urzędu przez kontrolowany organ na podstawie zawiadomienia z dnia 22 stycznia 2019 r. (znak: [...]) w sprawie wpisu do rejestru zabytków willi, która pełniła uprzednio funkcję pensjonatu pod nazwa [...]" przy [...] w Z.. Po nowelizacji k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 935) wprowadzono do k.p.a. w art. 37 § 1 definicje legalne bezczynności oraz przewlekłości postępowania, zgodnie z którymi za bezczynność należy uznać sytuację, w której "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast za przewlekłość uznano sytuację, w której "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 974/19) wskazał, że "z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni. Natomiast skarga na bezczynność pełni funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Oceny, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, nie można jednak przeprowadzić w oderwaniu od sposobu i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie". W kwestii bezczynności o charakterze kwalifikowanym, czyli z rażącym naruszeniem prawa należy wskazać, iż kluczowe znaczenie mają okoliczności "jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy" (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4075/18; tak również: wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II GSK 836/11, z dnia 21 listopada 2014 r., I OSK 722/14, z dnia 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16). Przedstawione w części historycznej uzasadnienia wyroku etapy kontrolowanego postępowania i ich przebieg w czasie nie budzi wątpliwości Sądu i wynika bezsprzecznie z akt sprawy - stąd są podstawą do ocen przeprowadzonej kontroli sądowej. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie wydania decyzji o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków w realiach kontrolowanego postępowania zasługuje na obiektywną ocenę postępowania w sprawie szczególnie skomplikowanej o jakiej jest mowa w art. 35 § 3 k.p.a. W sprawie została spełniona przesłanka wniesienia ponaglenia uzasadniająca legitymację skargową o jakiej jest mowa w art. 37 k.p.a. Zdaniem Sądu z uwagi na wartości jakie chroni decyzja w sprawie wpisu do rejestru zabytków, zgodne z prawem i trafnie jest stanowisko kontrolowanego organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ ten miał prawo i obiektywną potrzebę uzyskania dla potrzeb prowadzonego przez siebie postępowania zarówno opinii na temat wartości zabytkowych oraz stanu technicznego przedmiotowego obiektu, jak i ekspertyzy konstrukcyjnej - w przedmiocie uzyskania, których procedował – co istotne w ocenie Sądu nie sporządzonych na zlecenie prywatnego inwestora. W przedmiocie zasadności tej opinii i ekspertyzy Sąd podziela stanowisko kontrolowanego organu zawarte w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji Sąd dla potrzeb oceny kontrolowanej sprawy nie podziela zarzutu strony skarżącej, dotyczącego braku obiektywnej potrzeby: wnioskowania przez organ o niezależną opinię do Narodowego Instytutu Dziedzictwa; podjęcia starań o ekspertyzę konstrukcyjną oraz zwrócenia się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. o przesłanie dokumentów, dotyczących rozbiórki obiektu stanowiącego przedmiot postępowania oraz kopii projektu budowlanego nowego budynku i opinii dopuszczającej nową zabudowę, ponieważ organ ma prawo i obowiązek w pełni wyjaśnić sprawę i w tym konkretnym przypadku kontrolowany organ mógł uznać zgodnie z prawem, że konieczna jest niezależna opinia i ekspertyza konstrukcyjna, która pozwoli na bezstronne i wszechstronne, zobiektywizowane wyjaśnienie sprawy. Ponadto organ ma obowiązek dopuszczenia wszystkiego, co "może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy" (art. 75 § 1 k.p.a.). A zatem ocena przewlekłości i bezczynności jest dokonywana z uwzględnieniem tej okoliczności, że organ potrzebował określonego przedziału czasu/okresu dla uzyskania potrzebnych do załatwienia sprawy ekspertyz/opinii. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że jedna z tych opinii została w ramach kontrolowanego postępowania skutecznie sporządzona a druga nie (ekspertyzy konstrukcyjna) i organ zamiast niej posługiwał się w celu wydania decyzji w sprawie opinią "zamienną" już uprzednio sporządzoną. Dla oceny bezczynności i przewlekłości organu Sąd bierze przede wszystkim okoliczności, które miały miejsce przed wniesieniem skargi i w tym miejscu oceniany jest czas uzyskania przez organ opinii NID OT w K.. W związku z powyższymi ustaleniami i ocenami Sąd stwierdza, że pomimo powyższych konkluzji w przedmiocie zasadności ww. opinii NID - od terminu załatwienia sprawy nie odlicza w myśl art. 35 § 5 k.p.a. dla potrzeb kontrolowanego postępowania wprost całego przedziału czasu/okresu poświęconego sporządzeniu opinii przez NID OT w K. w przedmiocie zabytkowego charakteru willi "[...] gdyż kontrolowany organ w tym właśnie zakresie w ocenie Sądu dopuścił się przewlekłości, która następnie przełożyła się na bezczynność kontrolowanego organu, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie o wpis do rejestru zabytków zostało wszczęte w dniu 22 stycznia 2019 r. z urzędu na podstawie zawiadomienia z dnia 22 stycznia 2019 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków willi, która pełniła uprzednio funkcję pensjonatu pod nazwa [...]" przy [...] w Z. a zostało zakończone wydaniem decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, znak: O. 14, w dniu 22 sierpnia 2019 r., w której orzeczono o niewpisaniu do rejestru zabytków budynku willi "[...]". Ww. decyzja została zatem wydana już po wniesieniu skargi przez stronę postępowania. Stąd Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu. Jednak wydanie aktu po wniesieniu skargi nie uwalania Sądu od oceny przewlekłości i bezczynności. Należy zatem wskazać, że całe przedmiotowe postępowanie przed kontrolowanym organem trwało 7 miesięcy, a zatem został naruszony art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na fakt, że po pierwsze kontrolowany organ nie wydał w stosownym czasie tj. w ramach czasu dopuszczalnego do załatwienia sprawy, prawidłowego zawiadomienia, o którym jest mowa w art. 36 k.p.a. w myśl którego "§ 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.§ 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu". Biorąc pod uwagę najbardziej korzystną interpretację dla organu i zakładając szczególnie skomplikowany charakter sprawy do załatwienia w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, kontrolowany organ powinien dokonać sygnalizacji a zatem najpóźniej w dniu 22 marca 2019 r. - a kontrolowany organ sygnalizacji określonej w art. 36 k.p.a. dokonał dopiero w dniu 11 czerwca 2019 r., kiedy to wystosował pismo, w którym poinformował, że na podstawie art. 36 k.p.a. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy przedmiotowe postępowanie nie zakończy się w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., zarazem co istotne bez wskazania terminu w którym postępowanie będzie zakończone. Po drugie organ nie podejmował wcześniej niż w dniu 11 czerwca 2019 r. żadnych czynności przyspieszających wydanie przez NID Oddział w K. opinii. Stąd nie wiadomo czy tak duży przedział czasu był potrzebny dla jej sporządzenia, czy też czas sporządzenia opinii wynika stąd, że organ przez swoją bierność dozwolił na tak długie jej przygotowanie. Brak tych czynności nie pozwala na uwolnienie organu od bezczynności w nawiązania do pojęcia "okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu". Jednocześnie wydane przez kontrolowany organ w dniu 11 czerwca 2019 r. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie bez wskazania terminu załatwienia sprawy nie uwalnia organu od zarzutu przewlekłości i bezczynności. W ocenie Sądu takie "blankietowe" postanowienia/zawiadomienia nie mogą wywoływać skutków prawnych z nimi związanych. Kontrolowany organ w dniu 6 lutego 2019 r., a więc z pewną przewlekłością wobec pierwszej czynności w sprawie zwrócił się pismem do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o przygotowanie opinii na temat wartości zabytkowych oraz stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Sąd uznał, że kontrolowany organ, posiadający specjalistyczną wiedzę z zakresu przedmiotowego postępowania, powinien znać strukturę oraz wewnętrzną organizację Narodowego Instytutu Dziedzictwa i wiedzieć, że z wnioskiem o sporządzenie opinii konserwatorskiej powinien w tym konkretnym przypadku zwrócić się do Oddziału Terenowego w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Zwrócenie się do centrali Narodowego Instytutu Dziedzictwa wpłynęło tym samym na opóźnienie postępowania, co Sąd uznał za "cząstkowe" wypełnianie przesłanki przewlekłości postępowania z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W dniu 15 lutego 2019 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. otrzymał drogą mailową informację z Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W., iż opinia nie zostanie opracowana (w treści maila, będącego w aktach sprawy wskazano na specjalistów z oddziału Terenowego w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa jako właściwych adresatów wniosku), a także iż wszelkie materiały w przedmiotowej sprawie zostają przekazane do Oddziału Terenowego w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Ponadto kontrolowany organ od chwili przekazania sprawy przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddziałowi Terenowemu w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa w celu do wydania opinii w przedmiotowym postępowaniu przed kontrolowanym organem, nie podejmował żadnych działań celem dowiedzenia się o stanie przygotowywanej opinii aż do dnia 11 czerwca 2019 r., kiedy to kontrolowany organ wysłał pismo, w którym wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w sprawie przesłania zleconej opinii. Natomiast w tym samym dniu 11 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wpłynęła pismo z Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 4 czerwca 2019 r. razem z opinią z Oddziału Terenowego w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 20 maja 2019 r. A zatem od dnia, w którym organ zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie opinii od tj. 6 lutego 2019 r. do dnia jej dostarczenia w dniu 11 czerwca 2019 r. minęło ponad 4 miesięcy. Z kolei od dnia 15 lutego 2019 r., czyli przekazania materiałów w sprawie Oddziałowi Terenowemu w K. Narodowego Instytutu Dziedzictwa przez Narodowy Instytut Dziedzictwa do dnia zwrócenia się z wnioskiem przez kontrolowany organ do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w dniu 11 czerwca 2019 r. minęło prawie 4 miesiące. W dniu 11 czerwca 2019 r. wpłynęła zarazem do organu ww. opinia. W ocenie Sądu z uwagi na brak interwencji organu do podmiotu sporządzającego ww. opinię a także z uwagi na fakt, że pominięto wydanie we właściwym czasie zawiadomienia, o którym jest mowa w art. 36 k.p.a. - nie można tego okresu w całości lecz tylko ew. w pewnej części uwzględnić jako kwalifikującego uzdrowienie w czasie kontrolowanego postępowania. Można przyjąć, że skoro ustawodawca w odniesieniu do sprawy szczególnie skomplikowanej posługuje się terminem "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy" i skoro skomplikowany charakter potencjalnie może się wiązać z koniecznością sporządzenia specjalistycznej opinii – to można przyjąć, że ustawowym standardem sporządzenia takiej opinii jest okres/czas zapewniający dochowanie terminu dwu miesięcznego. Okres ten został przekroczony jednokrotnie bez odpowiednich działań ze strony organu przewidzianych prawem. Tak samo z analizy postępowania kontrolowanego organu w sprawie pozyskania do akt sprawy ekspertyzy konstrukcyjnej wynika także, że organ działał przewlekle, nieefektywnie a czynione przez organ uchybienia proceduralne polegające na nie doręczeniu we właściwym czasie postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z ekspertyzy (art. 84 § 1 k.p.a.) przed lub co najmniej razem z zawiadomieniem o oględzinach (art. 79 k.p.a.) dodatkowo skomplikowały jej uzyskanie a w efekcie końcowym doprowadziły do tego, że w dniu 31 maja 2019 r. i 6 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wpłynęły pisma [...] sp. z o.o. sp. k. dotyczące rozwiązania umowy o dzieło za porozumieniem stron zawartej w dniu 10 kwietnia 2019 r. w K., z dniem 31 maja 2019 r., ze względu na brak możliwości przeprowadzenia oględzin ww. obiektu mającego być przedmiotem zleconej ekspertyzy. Trzeba jednak w tym miejscu zauważyć, że organ dochował terminu przy zawiadomieniu o oględzinach ponieważ pismami z dnia 3 kwietnia 2019 r. (znak: [...] i [...]) Wojewódzki Konserwator Zabytków wyznaczył na dzień 17 kwietnia 2019 r. oględziny przedmiotowego obiektu, zaznaczając przy tym, że zostanie wykonana ekspertyza konstrukcyjna ww. obiektu przez wskazane w tym piśmie osoby. Dlatego też organ zwrócił się o udostępnienie w tej dacie ww. obiektu, w tym również jego wnętrz. Pisma te zostały skutecznie doręczone stronie w dniu 8 kwietnia 2019 r. Następnie, jak wynika z akt sprawy, w dniu 17 kwietnia 2019 r., pomimo stawiennictwa przedstawicieli organu oraz osób uprawnionych do sporządzenia ekspertyzy, wobec braku udziału w wyznaczonych oględzinach strony postępowania, nie było możliwe dokonanie oględzin ww. obiektu. O ile brak w sprawie na czas postanowienia w sprawie przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy, i nie tylko, sanował brak możliwości udziału w oględzinach osób uprawnionych do sporządzenia ekspertyzy, tak nie było żadnych przeciwskazań, żeby oględziny przeprowadził dla swojej samodzielnej oceny sam organ. W związku z tym, w myśl realizacji zasady przekonywania i informacji, tym przypadku w ocenie Sądu było uzasadnione, ale przewlekle w czasie, wezwanie pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. P. G. na przesłuchanie strony w trybie art. 86 k.p.a. przy wyznaczeniu tego terminu, w ocenie Sądu z uwagi na obieg poczty, na dzień 13 maja 2019 r. Pozytywnie trzeba ocenić, że w piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie wyjaśnił stronie zasady prowadzenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, a także wskazał przesłanki uzasadniające konieczność przeprowadzenia oględzin oraz wykonania ekspertyzy o stanie technicznym. W dniu 21 maja 2019 r. w siedzibie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. odbyło się przesłuchanie stron, podczas którego reprezentujący [...] sp. z o.o. P. G. wniósł o wydanie postanowienia dowodowego z wyjaśnieniem podstawy prawnej przeprowadzenia oględzin oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o której zawiadomienie strony powinno nastąpić z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, a także ponownie zawnioskował o umorzenie prowadzonego postępowania. Przedstawiona sekwencja wydarzeń i jej ocena przez Sąd wskazuje z jednej strony na błędy proceduralne organu ale z drugiej na generowaniu przez stronę wobec organu powinności podejmowania pewnych czynności, które także przedłużały czas załatwienia sprawy. Jak to już było powiedziane Sąd stwierdził przewlekłość i bezczynność organu, które doprowadziły do tego, że decyzja rozstrzygająca sprawę została wydana w dniu 22 sierpnia 2019 r. Nieuzasadniona, aczkolwiek nie rozmyślna, przewlekłość działania dała w efekcie końcowym bezczynność organu, gdyż ten nie załatwił sprawy w ustawowym terminie w ciągu 2 miesięcy a jednocześnie nie skorzystał w sposób zgodny z prawem z możliwości jakie wynikają z treści art. 36 k.p.a. A zatem zdaniem Sądu działanie/postępowanie kontrolowanego organu wypełnia przesłanki przewlekłości postępowania z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie przewlekłość ta "przeszła" w bezczynność określoną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organ nie tylko dopuścił się przewlekłości przedmiotowego postępowania, określonego w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., ale przewlekłość ta, szczególnie - w kontekście braku sygnalizacji o niezałatwieniu sprawy w terminie do dnia 11 czerwca 2019 r. - przeszła w stan bezczynności określony w art. 37 § 1 pkt 1k.p.a., ponieważ przedmiotowa sprawa nie została załatwiona w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., a obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a. nie został przez kontrolowany organ właściwie dopełniony. Jak to jednak zostało stwierdzone przez Sąd, wskazana przewlekłości i bezczynności nie miały w ocenie Sądu miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z czynności podejmowanych przez organ w żaden sposób nie wynika, że organ ten celowo i świadomie dążył do wydłużenia w czasie postępowania ponad termin określony prawem a nadto, że podejmował czynności pozorne po to, aby tylko przedłużyć termin załatwienia sprawy wbrew prawu. Sąd w tym miejscu podkreśla, że w terminie do wniesienia skargi kontrolowany organ wykazywał względnie dużą aktywność proceduralną. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w trakcie prowadzonego postępowania organ wydał m.in. dwa postanowienia o odmowie umorzenia postępowania, a w jego "tle" jedną decyzję z dnia 22 lutego 2019 r., znak: [...], którą Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił udostępnienia informacji w związku z faktem, iż wnioskodawca był stroną przedmiotowego postępowania. Te czynności także przesunęły w czasie załatwienie sprawy, a nie były to czynności pozorne. Trzeba mieć także na uwadze ,że organ przesunął w czasie wydanie decyzji będąc w przekonaniu, że fakt ten uzdrawia zawiadomienie z dnia 11 czerwca 2019 r. Pomimo tego, że ta powyżej przedstawiona względna aktywność nie uwolniła kontrolowanego organu od zarzutu przewlekłości i bezczynności, jednak w ocenie Sądu, uwalnia go od zarzutu rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art.149 p.p.s.a jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1000 z późn. zm.).