II SAB/Kr 293/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] G. M. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność "T" S.A w K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza; III. zasądza od "T" S.A w K. na rzecz skarżącej J. P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 13.12.2011 r. pełnomocnik J. P. adw. G. S., skierowanym do "T" S.A. Oddział w C. domagał się od tego podmiotu m.in. udostępnienia posiadanych dokumentów, z których wynikałoby, że właściciel nieruchomości gruntowej – działki nr [...] w K. J. P. bądź jej poprzednik prawny wyrazili zgodę na budowę sieci przemysłowej oraz towarzyszącej jej obiektów. Żądanie zostało powtórzone w piśmie z dnia 28.02.2012 r. W odpowiedzi z dnia 22.03.2012 r. "T" S.A. Oddział w C. Oddział w B. nie ustosunkował się do tego żądania. W piśmie z dnia 11.01.2013 r. J. P. działająca przez pełnomocnika - radcę prawnego L. B., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) wezwała "T" S.A. Oddział w B. do udostępnienia kserokopii decyzji oraz innych dokumentów na podstawie których na działce nr [...] stanowiącej jej własność, położonej w miejscowości [...], została posadowionainfrastruktura elektroenergetyczna oraz na podstawie których dokonano jej ewentualnej przebudowy (modernizacji). W odpowiedzi z dnia 1.02.2013 r. "T" S.A. Oddział w B. poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w pismie z dnia 22.03.2012 r. Pismem z dnia 28.08.2013 r. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K. w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 11.01.2013 r. Skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności spółki, zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżąca wskazała również, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę "T" S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione do sprawy o sygn. IV SAB/Gl 68/13. Ponadto spółka podniosła, że udzieliła pełnomocnikowi skarżącej odpowiedzi pismami z dnia 22.03.2012 r. i 28.01.2013 r. Podała również, że pismem z dnia 21.10.2013 r. pełnomocnik skarżącej otrzymał odpowiedź, do której dołączono kserokopie decyzji, którymi dysponowała spółka. Do akt sprawy została dołączona kopia pisma z dnia 21.10.2013 r., w którym spółka wskazała, że przesyła decyzje którymi dysponuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Kwestia, która na wstępie wymaga wyjaśnienia dotyczy ustalenia, czy przedsiębiorstwo energetyczne "T" S.A. w K., jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej o jakim mowa w treści art. 4 ust. 1 ustawy z 6. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem z dnia 21 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Żądanie przekazania kserokopii opisanych wyżej decyzji ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kpa stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 §.3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Wobec powyższego uznać należy, że skarga była dopuszczalna. Stosownie do treści art.14 omawianej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Dlatego też uznać należy, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wniosek skarżącej nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała. Mając na uwadze okoliczność, że wniosek strony skarżącej z dnia 11.01.2013 r.. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), że "T" S.A. Oddział w B. w ogóle nie ustosunkowała się do żądania udostępnienia informacji publicznej zgłoszonego jeszcze przed dniem 11.01.2013 r., oraz fakt, że od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11.01.2013 r. do dnia udzielenia żądanej informacji (21.10.2013 r.) minęło9 miesięcy, Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że "T" S.A. Oddział w K. był podmiotem, któremu zarzucano bezczynność w udzieleniu informacji publicznej w wielu sprawach rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Między innymi w wyrokach wydanych w dniach 27.02.2013 r. (sygn. II SAB/Kr 5/13), 3.04.2013 r. (II SAB/Kr 19/13), 4.04.2013 r. (II SAB/Kr 25/13), 11.04.2013 r. (II SAB/Kr 28/13), 12.04.2013 r. ( II SA/Kr 20/13), 17.04.2013 r. (II SAB/Kr 33/13, II SAB 21/13, II SAB/Kr 21/13, II SAB/Kr 45/13), 28.05.2013 r. (II SAB/Kr 43/13), II SAB/Kr 42/13), 5.06.2013 r (II SAB/Kr 58/13), 11.07.2013 r. (II SAB/Kr 91/13), 26.07.2013 r. (II SAB/Kr 101/13) w analogicznych sprawach Sąd przesądził, że "T" S.A. Oddział w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej a żądanie wskazania wszelkich decyzji administracyjnych (czy dostarczenia ich kserokopii) stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomościach skarżących jest żądaniem udzielenia informacji publicznej. Niektóre ze wskazanych wyroków są już prawomocne. W takiej więc sytuacji fakt nierozpoznania wniosku skarżącego świadczy o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a. jak w punkcie l sentencji. Fakt załatwienia wniosku przed dniem rozprawy spowodował, że postepowanie sądowe stało się co do żądania zobowiązania do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie - bezprzedmiotowe. Dlatego też, na podstawie aert.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.