II SAB/Kr 94/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.-S. B.K. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność "A. " Spółka z o.o. w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "A. " Spółka z o.o. w Z. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku A.K. z dnia 8 listopada 2012 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "A. " Spółka z o.o. w Z. na rzecz skarżącego A.K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.K. wniósł w dniu 15.05.2013r. skargę na bezczynność Spółki z o.o. A. z siedzibą w Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się uznania, że ww. podmiot pozostaje w bezczynności i zobowiązania go do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 8.11.2012r. wystąpił do ww. strony o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej. W piśmie tym skarżący wnioskował o udzielenie informacji: kto zajmuje się prowadzeniem kontroli, biletów, tj. czy są to pracownicy bezpośrednio zatrudnieni u strony przeciwnej czy też podmiot zewnętrzny, o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - to jaka jest jego nazwa, adres, zasady wynagradzania i do kiedy obowiązuje obecna umowa na prowadzenie kontroli, jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach, jak również wnioskował o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli. W ocenie skarżącego ww. Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie transportu zbiorowego oraz dysponującym majątkiem publicznym. Wobec powyższego, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), podmiot ten jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał również, że żądane informacje podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. c) i f) powołanej ustawy. A.K. wskazał, iż pomimo upływu terminu 14 dni skarżona spółka nie udostępniła skarżącemu wnioskowanych informacji, ani nie wydała decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, pozostając w tym zakresie w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Spółka z o.o. A. z siedzibą w Z. wniosła o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie oraz niedopuszczalnej, jako wniesionej bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie dotyczy bezczynności A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w rozpoznaniu wniosku A.K. z dnia 8.11.2012r. o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2001 nr 112 poz.1198) - zwana dalej także ustawą - każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). W myśl art.4 ust. 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt I OSK 2917/12, zapadłym na gruncie zbliżonych ustaleń faktycznych (co więcej z wniosku tego samego skarżącego), wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań gminy. Kwestia, że żądany przez skarżącego zakres informacji, należy kwalifikować jako informację publiczną został już jednoznacznie przesądzony w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 4.09.2013r., sygn. akt II SAB/Wa 876/13, wyrok WSA w Opolu z 22.07.2013r., sygn. akt II SAB/Op 41/13, wyrok WSA w Krakowie z 19.07.2013r., sygn., akt II SAB/Kr 96/13, wyroki WSA we Wrocławiu, z 8.05.2013r., sygn. akt IV SA/Wr 95/13 oraz z 3.04.2013r., sygn. akt IV SAB/Wr 28/13, wyrok WSA w Poznaniu z 7.05.2013r., sygn. akt II SAB/Po 28/13). Skarżący w niniejszej sprawie wskazał, że ww. spółka wykonuje zadania własne gmin M. i Z. w zakresie publicznego transportu zbiorowego (przewóz dzieci do szkół) oraz dysponuje majątkiem publicznym, gdyż otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową. Okoliczności te nie zostały zaprzeczone przez stronę przeciwną. Powyższe sprawia, że przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione a co za tym idzie Spółka zobowiązana jest, co do zasady, do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie bezspornym jest, iż do dnia wniesienia przez A.K. skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jego wniosek datowany na dzień 8.11. 2012r. nie został rozpoznany przez jego adresata. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.04.2010 LEX nr 620012, wyrok NSA z 12.12.2012r. sygn. akt I OSK 2149/12 publ. LEX nr 1285158 , wyrok WSA w Rzeszowie z 24.10.2012r. sygn. akt II SAB/Rz 37/12 publ. LEX nr 1235587, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20.09.2011r. sygn. akt II SAB/Bk 42/11 publ. LEX nr 1086336, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.06.2011r. sygn. akt II SAB/Wa 98/11 publ. LEX nr 1086386). Treść art. 13 ust. 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że organ ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Przepis art. 14 ustawy stwierdza, że informację udostępnia się w formie i sposób zgodny z wnioskiem o ile środki techniczne pozwalają uczynić zadość takiemu żądaniu. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy może ocenić, czy nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona, bo jej udostępnienie byłoby sprzeczne z przepisami prawa organ ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z treścią art. 16 ustawy. Zatem każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno- techniczna), a w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Ewentualnie, gdy podmiot nie posiada żądanych informacji powinien poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie jest w stanie udzielić informacji publicznej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podmiot nie uczynił zadość żądaniu skarżącego zawartemu w jego wniosku z dnia 8.11.2012 r., ani nie wydał stosownej decyzji ze wskazaniem przyczyn odmowy. Również w piśmie z dnia 20.11.2012r. nie wskazano, że Spółka nie posiada żądanych przez wnioskodawcę informacji. W konsekwencji pozostawała więc w bezczynności. Podsumowując należy stwierdzić, że strona przeciwna do skarżącej powinna była albo udzielić żądanej informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielić wnioskodawcy stosownej odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Sąd nie podzielił, zawartych w odpowiedzi na skargę argumentów strony przeciwnej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, przemawiających za odrzuceniem skargi. Bezzasadny był bowiem zarzut, że skarga została wniesiona po terminie, gdyż w tego rodzaju postępowaniach strona nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi dopóki trwa stan bezczynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 marca 2011r. sygn. akt II SAB/Gl 80/10, Lex 786817). Również drugi z podniesionych zarzutów nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie z ogólną zasadą zawartą w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545). Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz, U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.), zobowiązał A. Sp. z o.o. w Z. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek A.K. z dnia 8.11.2012 r. (punkt l sentencji wyroku). W pkt II sentencji, sąd, na podstawie art. art. 149 § 1 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to wynika z faktu, iż po złożeniu przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, spółka poinformowała wnioskodawcę (w piśmie z dnia 20.11.2012r.) o swoim stanowisku w tej sprawie i zmierzała do jej wyjaśnienia i załatwienia. O kosztach zaś orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.