III SA/Kr 1092/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Spytkowice Nr XL/351/18 z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie: zasad usytuowania na terenie Gminy Spytkowice, miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. Rada Gminy Spytkowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt.15 w związku art. 40 ust.1 i art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 609) oraz art.12 ust. 3, 5 i 7 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) podjęła 27 czerwca 2018 r. uchwałę nr XL/351/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Spytkowice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. 1. art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "Rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1, 2 i 3 ww. uchwały zasad usytuowania na terenie Gminy Spytkowice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób: – arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 Rozporządzenia, a w konsekwencji – z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyniąc to opiniowanie pozornym przez organy nadzoru - w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminny oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Spytkowice działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych; 2. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez określenie w § 1 pkt 1, 4 i 5 ww. uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych; 3. § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 zaskarżonej uchwały treści art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Prokurator zaznaczył, że Rada Gminy w żaden sposób nie odniosła się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazała powodów dla których przyjęła takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym: zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki, a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwia faktyczną kontrolę czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Rada Gminy nie wskazała także jakimi przesłankami kierowała się uznając, że przyjęte odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu wynikającego z ustawy, dlaczego te, a nie inne obiekty postanowiła chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jej zdaniem jest właściwy (podobnie: wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20). Tak sformułowane uzasadnienie, w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter - pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego proponowane tą uchwałą zasady lokalizacji miejsc sprzedaży napojów alkoholowych są odpowiednie i czy wpłyną one na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu zwłaszcza, że w gminnym programie profilaktyki brak aktualnej analizy sytuacji dotyczącej poziomu spożycia alkoholu oraz nie wskazano celów i kierunków działania związanych z potrzebą ograniczania spożycia alkoholu. Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12, 131 ust. 1 i 143 Rozporządzenia, gdyż zgodnie z ich dyspozycją powinno ono posiadać treść, która m.in. zawiera przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Wobec powyższego, należy więc przyjąć, że dołączony do projektu zaskarżonej uchwały tekst zatytułowany "uzasadnienie", z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem o jakim mowa w § 12, 131 ust. 1 i 143 Rozporządzenia. Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12, z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20, z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/0; wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r.., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19). Ponadto w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XL/18 z sesji Rady Gminy Spytkowice odbytej 27 czerwca 2018 r.). Opisane dowolne i bez właściwego uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prokurator nawiązał też do treści art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podał, że materia uregulowana aktem prawa miejscowego musi wynikać z upoważnieni ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia, a więc nie może być sprzeczna z ustawą. Odnosząc się do zaskarżonej uchwały Prokurator podał, że: "W myśl wykładni językowej, ustawowe pojęcie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dotyczy usytuowania na terenie gminy ww. miejsc względem tzw. obiektów chronionych tj. obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Wskazówką co do kwalifikacji tych obiektów chronionych przez radę gminy mogą być także odpowiednio postanowienia art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (Komentarz do art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, aut. Iwona Niżnik-Dobosz; wyrok NSA z 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16). Ponadto: "W świetle powyższego należy stwierdzić, że treść § 1 pkt 1, 4 i 5 zaskarżonej uchwały nie dotyczy kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz określa - warunki prowadzenia sprzedaży. Na gruncie ustawy ustawodawca odróżnia natomiast zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, które w przeciwieństwie do zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania, należą tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlegają kompetencji prawodawcy lokalnego (Komentarz do art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, aut. Iwona Niżnik-Dobosz; wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2018 r., III SA/Kr 1079/18). Z związku powyższym Prokurator wskazał, że powtórzenie w § 1 ww. uchwały treści art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi istotnie narusza § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia, gdyż zgodnie z jego dyspozycją w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności jest istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi organ pozostawił wniesioną w sprawie skargę do rozstrzygnięcia Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ zaskarżona uchwała nie naruszała wskazanych w skardze przepisów, a także uzasadnienie projektu uchwały poddawało się kontroli sądu administracyjnego co do zasad przyjętych przez organ w zakresie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Na wstępie Sąd zaznacza, że zasadniczo projekt kontrolowanej uchwały powinien zawierać uzasadnienie, aby sąd administracyjny mógł poddać kontroli zaskarżony akt prawny. W aktach sprawy znajduje się uzasadnienie projektu uchwały, które co prawda jest dość lakoniczne, ale też zdaniem Sądu, nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy dotyczące procedury podejmowania uchwał w przedmiocie zaskarżonej uchwały. Kluczowy dla sprawy, zdaniem Prokuratora, §12 Rozporządzenia stanowi, że: uzasadnienie projektu ustawy (tu: projektu uchwały), oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinno zawierać: 1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych wyników; 2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt ustawy przewiduje takie postanowienia. Trzeba jednak podkreślić, że powołany §12 (znajdujący się w Dziale I rozdziale 1 Rozporządzenia) zgodnie z art. 143 powołanego aktu prawnego stosuje się do projektów aktów prawa miejscowego "odpowiednio", co oznacza, że w konkretnej sprawie "stosowany odpowiednio" przepis może być modyfikowany w zależności od regulowanej materii sprawy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2013 r., I FSK 1478/12 to zwrot, który jest powszechnie stosowany w przepisach prawa pozytywnego, które mówią o odpowiednim stosowaniu określonych przepisów prawa do jakiś innych przypadków niż te dla których zostały one ustanowione. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wywodach przytoczył obszernie literaturę i orzecznictwo, z którego wynika, że "odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Innymi słowy przyjmuje się że «odpowiednie« stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu «podciąganego» pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniał, że sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. W rozpatrywanej sprawie, w uzasadnieniu projektu uchwały wskazane zostały przyczyny proponowanego brzmienia uchwały (nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), a także w sposób wyraźny, projektodawcy, wskazali, że: "Dotychczasowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu (...) nie budzą wątpliwości interpretacyjnych". W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro projektodawcy uchwały wskazali na przyczyny wejścia w życie nowych przepisów, a także nawiązali do dotychczasowych rozwiązań – to zarzut braku szczegółowości uzasadnienia projektu uchwały w praktyce sprowadza się do recenzowania przez Prokuratora tekstu uzasadnienia, w sytuacji gdy z tego uzasadnienia wynika wprost, że wymagane przez nowelizację ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przyjmowane są na zasadach analogicznych jak poprzednio obowiązujące, ponieważ w praktyce zasady te nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Sądu, taki sposób uzasadnienia projektowanej uchwały, w sposób wystarczający wyjaśniał "dlaczego" (co podkreślał w skardze Prokurator) takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zostały zaproponowane. W tym kontekście Sąd uznał również za dopuszczalne określenie w uchwale zasad podawania napojów alkoholowych poprzez wskazanie, że sprzedaż może być również prowadzona w ogródku gastronomicznym usytuowanym bezpośrednio przed lokalem, na jego tarasie, werandzie lub innym miejscu... (§1 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały). W ocenie Sądu, skoro zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania (podkr. Sądu) napojów alkoholowych to właśnie określenie zasad podawania alkoholu w ten sposób, w ocenie Sądu, nie naruszało upoważnienia ustawowego. Uchwała określała bowiem w jakich miejscach może być sprzedawany i podawany alkohol. Co więcej, zarzuty Prokuratora o braku odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (uchwała nr XXXV/170/17 Rady Gminy Spytkowice z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018) są o tyle bezzasadne, że akurat uchwała ta nie zawierała żadnych zaleceń w zakresie szczególnego ustalania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu – Prokurator nie wskazał przy tym, aby jakiekolwiek zapisy zaskarżonej uchwały były sprzeczne z gminnym programem na rok 2018. Niezasadny był również zarzut powtórzenia przepisu ustawowego tj. art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w § 1 pkt 1 uchwały. Zgodnie z powołanym przepisem ustawowym sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zaskarżony natomiast §1 pkt 1 uchwały otrzymał brzmienie: sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może być prowadzone tylko na podstawie wydanego przez Wójta Gminy zezwolenia w placówkach przystosowanych do prowadzenia działalności handlowej oraz w placówkach gastronomicznych mających stałe usytuowanie" Nie jest to więc powtórzenie przepisu ustawowego, choć niewątpliwie dotyczy podobnej materii. Jednakże Sąd zwraca uwagę, że zaskarżony §1 pkt 1 uchwały wskazuje na konieczność dysponowania zezwoleniem Wójta, a także sprzedaż "w placówkach przystosowanych do prowadzenia działalności handlowej oraz w placówkach gastronomicznych mających stałe usytuowanie". W konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżony przepis uchwały w istocie nie powtarza materii ustawowej, ale reguluje zasady sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" tj. mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.