III SA/Kr 1232/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 maja 2023 r. znak SKO-NP-4115-565/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 15 listopada 2022 r. Burmistrz Miasta G. odmówił przyznania skarżącej (M. B.) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem. Organ wskazał, że ojciec skarżącej bezspornie wymaga całodobowej i stałej opieki z uwagi na stan zdrowia oraz posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazaną opiekę nad ojcem sprawuje skarżąca, która z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia – ostatnio zatrudniona była w 2020 r. Jednakże organ uznał, że należało odmówić skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust.1b ustawy z 28 listopada 2023 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 390) – dalej: "u.ś.r.". Organ powołując się na opublikowane 23 listopada 2018 r. stanowisko Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, dotyczące skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 podał, że do chwili obecnej ww. wyrok nie został zrealizowany przez zmianę przepisów, stąd organ jest zobowiązany do stosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, niezależnie od własnej oceny co do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie w sprawie bez względu na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 10 maja 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że stanowisko prawne organu I instancji, co do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście skutków omawianego wyroku Trybunału nie zasługiwało na akceptację. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo. Tym samym okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki tj. ojca skarżącej powstała w stopniu znacznym w 1998 r. gdy miał 56 lat, nie mogło stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium podało, że sam fakt posiadania przez ojca skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i fakt sprawowania przez skarżącą opieki automatycznie nie powodowały powstania po jej stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Z ustaleń wywiadu środowiskowego jak i orzeczenia o niepełnosprawności oraz z oświadczeń skarżącej z dnia 8 października 2022 r. wynikało, że osoba wymagająca opieki jest wdowcem, ma 81 lat, mieszka razem ze skarżącą; od 2005 r. legitymuje się orzeczeniem wydanym na stałe kwalifikującym go do znacznego stopnia niepełnosprawności z przyczyn niepełnosprawności oznaczanych symbolem - 07-S choroby układu oddechowego i krążenia; 05-R -choroby powodujące upośledzenie narządu ruchu, 10-N choroby neurologiczne, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności powstał u niego w 1998 r. Ze względu na stan zdrowia wymaga wsparcia i pomocy drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu bowiem porusza się z trudem przy pomocy laski po mieszkaniu, nie opuszcza sam domu. Wymaga częściowej pomocy przy ubieraniu, jak również przy czynnościach higienicznych - pomoc przy wejściu i wyjściu z wanny, goleniu się. Nie jest w stanie i nie wykonuje żadnych czynności związanych z prowadzaniem gospodarstwa domowego. Skarżąca pomaga ojcu przy wykonaniu wyżej opisanych czynności higienicznych, przygotowuje posiłki, robi zakupy, pierze, sprząta, zawozi go na wizyty lekarskie do specjalistów do N. i K., umawianie badań lekarskich, wykupuje leki. Zakres opieki jaką sprawuje od lat nad ojcem, w ocenie skarżącej, nie pozwala jej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej . Z kolei z załączonego do wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności dokumentu zawierającego opis czynności wykonywanych przez skarżącą nad niepełnosprawnym ojcem wynikało, że skarżąca obok wymienionych wyżej czynności mierzy ojcu ciśnienie i podaje leki, wychodzi z nim na spacer, prowadzi ćwiczenia rehabilitacyjne i często "czuwa nad snem". Skarżąca oświadczyła, że ostatnie jej zatrudnienie miało miejsce w 2011 r i trwało od 1 września 2010 r. do 28 lutego 2011 r. i odbywało się w ramach stażu w przedszkolu na stanowisku opiekunka dziecięca. W ocenie tut. Kolegium z zaprezentowanych ustaleń faktycznych nie można było więc wnioskować, że zakres opieki jakiej wymagał ojciec skarżącej i jaki faktycznie wykonywała skarżąca był tego rodzaju, że uniemożliwiał podjęcie skarżącej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Nadto brak było związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, a koniecznością objęcia ojca pomocą. Z zasad doświadczenia życiowego wynikało bowiem, że czynności takie jak: przygotowanie posiłków, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, realizacja recept, pomoc w czynnościach związanych z higieną osobistą - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Czynności te nie miały charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno było uznać, że ich wykonywanie uniemożliwiało podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Z akt sprawy nie wynikało, żeby osoba wymagająca opieki była osobą obłożnie chorą, leżącą, niekontaktową, niezdolną do samodzielnego załatwiania swoich potrzeb fizjologicznych, wymagającą karmienia, aby wymaga stałego nadzoru ze strony opiekuna. Ponadto oprócz skarżącej zobowiązanym do alimentacji ojca był również jej brat wspólnie zamieszkujący z nią i ojcem. Przy czym organ I instancji w żaden sposób nie zweryfikował twierdzeń skarżącej o problemach alkoholowych brata skarżącej. Nadto istniała również możliwość uzyskania wsparcia w opiece nad niepełnosprawnym w postaci usług opiekuńczych. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynikało, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia od lutego 2011 r., a konieczność opieki nad ojcem - jak wskazuje przedłożone orzeczenie o niepełnosprawności powstało w 1998 r., czyli 13 lat przed rezygnacją skarżącej z zatrudnienia . Wobec powyższego Kolegium uznało, że nie wystąpił związek przyczynowo- skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem . W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą 2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąc nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Tymczasem wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzały, że ojciec skarżącej potrzebował, w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co więcej, okoliczność, że ojciec skarżącej nie był w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego wynikało, że jej ojciec jest przewlekle chory. W ocenie skarżącej, Kolegium pochopnie wykluczyło czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Tymczasem wszystkie te czynności były konieczne aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ słuszna była ocena Kolegium, że wobec zatrudnienia jedynie do 2011 r. (przy posiadaniu przez ojca skarżącej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności od 2005 r.) – nie wystąpiły jakiekolwiek dodatkowe okoliczności powodujące, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz orzekania przez organy była potencjalnie chętna do podjęcia zatrudnienia, ale stan zdrowia jej ojca wymusił rezygnację z aktywności zawodowej. Na wstępie Sąd zaznacza, że słusznym był pogląd Kolegium, że skoro Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność' powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, że orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności ojca skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji rozstrzygając w zakresie przedmiotowego wniosku miał więc obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części art. 17 ust. 1b u.ś.r. na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi to Sąd zauważa, że skarżąca od samego początku była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Do wniosku, na okoliczność stanu zdrowia ojca, skarżąca przedłożyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2005 r. oraz dwie karty informacyjne z leczenia szpitalnego z 2016 r. oraz z 2022 r., w której jednak wskazano przede wszystkim na schorzenia pochodzące z lat 2001 – 2004 i przebytą operację w 2015 i w 2016. Z opisu czynności pielęgnacyjnych sporządzonego przez samą skarżącą wynika, że ojciec skarżącej samodzielnie porusza się o lasce po domu, nie wychodzi; skarżąca pomaga mu się ubrać; przygotowuje posiłki, które ojciec samodzielnie spożywa; umawia i podwozi ojca na wizyty lekarskie w G., N., K. Skarżąca wskazała przy tym, że mieszka z nimi – brat skarżącej, ale z uwagi a uzależnienie od alkoholu "nie można na niego liczyć". Sąd zwraca uwagę, że już na etapie postępowania przed organem I instancji, organ w trybie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zawiadamiał, że w jego ocenie faktyczny zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwiał podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Skarżąca w odpowiedzi na zawiadomienie przedstawiła oświadczenie, w którym wskazała, że codziennie budzi tatę, pomaga mu w czynnościach higienicznych; smaruje kremami, balsamami; przygotowuje ubrania i pomaga w ubieraniu; przygotowuje i podaje posiłki; sprząta; prasuje, umawia wizyty lekarskie; robi zakupy, opłaca rachunki; realizuje recepty; załatwia sprawy urzędowe; czyta pisma urzędowe, układa do snu i czuwa nad snem ojca. W ocenie Sądu, istotne więc było czy zakres koniecznych czynności pielęgnacyjnych w 2022 r. wymagał od skarżącej niepodejmowania zatrudnienia, w szczególności w kontekście, że ostatnie zatrudnienie było stażem opiekunki dziecięcej – zakończonym z końcem lutego 2011 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie znaczenie nie miał fakt rzeczywistego sprawowania opieki nad ojcem (ta okoliczność była bezsporna), ale zakres tej opieki, który wymuszałby niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą. W orzecznictwie od lat podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się więc wyłącznie w takich sytuacjach, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 6 grudnia 2023 r., II SA/Gd 536/23 i powołane tam obszerne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Ustawodawca wymaga bowiem, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zwracał uwagę na brak zatrudnienia skarżącej od połowy 2011 r. Skarżąca (rocznik 1965 – ostatnio zatrudniona jako opiekunka dzieci w przedszkolu) w tym zakresie nie wskazała, co właściwie robiła do roku 2022 i dlaczego dopiero w tym roku zamierzała podjąć zatrudnienie, a opieka nad ojcem jej to uniemożliwiła. W ocenie Sądu zasadnie organy wskazywały, że opisany przez skarżącą zakres sprawowanej opieki praktycznie odpowiadał czynnościom osób pracujących zawodowo i jednocześnie opiekujących się niepełnosprawnymi rodzicami. Pomoc w ubieraniu się; przygotowanie posiłków; sprzątanie; robienie zakupów; umawianie wizyt lekarskich, a nawet towarzyszenie rodzicom w tych wizytach – niewątpliwie zajmuje czas, ale w przypadku skarżącej, która ostatnio była zatrudniona w przedszkolu jako opiekunka dzieci – nie są to obowiązki, które uniemożliwiałyby jej faktyczne podjęcie na nowo tego typu pracy zarobkowej. Sąd podziela więc stanowisko Kolegium, że pomiędzy niepodejmowaniem w 2022 r. przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie zachodził związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sądy administracyjne niezmiennie podkreślają, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15). Z tych to powodów Sąd uznał, że Kolegium nie naruszyło wymienionych w skardze: art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. Przytaczane natomiast w uzasadnieniu skargi poglądy sądów administracyjnych nie dotyczą istoty spornego zagadnienia – tj. oceny czy w tym konkretnym stanie faktycznym – zakres wymaganej opieki nad ojcem wymusił rezygnację z podjęcia zatrudnienia. W szczególności powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 stycznia 2018 r., II SA/Łd 1008/17 dotyczy kwestionowania przez organy możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze niepełnosprawnego brata. Podobnie powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2017 r. dotyczą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu, w sytuacji gdy istnieją rodzice niepełnosprawnej osoby, nie posiadającej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się więc do treści przytoczonych w skardze uzasadnień sądów administracyjnych Sąd wskazuje, że w związku z rozbieżnościami w orzecznictwie uchwałą z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". W związku z tym poglądy przytoczone w uzasadnieniu skargi nie mogą być miarodajne dla przedmiotu sporu. Sąd przy tym zauważa, że uwagi o możliwości skorzystania z pomocy zamieszkującego wspólnie ze skarżącą brata – nie były podstawową i jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia. Nie jest więc tak, że organy skonstruowały negatywną przesłankę – podkreślały jedynie, że w konkretnej sytuacji faktycznej, brak jest dowodu na okoliczność, że dorosły brat skarżącej, z uwagi na nałóg alkoholowy, nie jest w stanie odciążyć jej w obowiązkach pomocy i opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).