III SA/Kr 1324/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2017 r.nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa, z dnia [...] 2017 r., nr [...], w sprawie nałożenia kary pieniężnej na P. S. ( dalej: "skarżący") w kwocie 5 000 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] organ I instancji orzekł w sposób wyżej opisany. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2017 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa w ramach przewidzianych w tygodniowym harmonogramie planowanych kontroli przewoźników, przeprowadzili kontrolę wykonywania krajowego drogowego przewozu osób m. in. na liniach komunikacyjnych przebiegających przez A. O godz. 10.19 na przystanku "A Szkoła" kontroli poddano autobus marki Mercedes o nr rej. [...] należący do skarżącego. Pojazd miał za przednią szybą umieszczoną tablice kierunkową "B". Kierujący autobusem Z. O. do kontroli okazał zezwolenie numer 2104 wydane przez Marszałka Województwa na linię komunikacyjną K – P oraz rozkład jazdy stanowiący załącznik do ww. zezwolenia. Ponadto kierowca oświadczył, że rozpoczął kurs w K z przystanku zlokalizowanego przy ul. O o godz. 9:30. Analiza okazanego przez kierowcę rozkładu jazdy wykazała, że nie widnieje w nim kurs z godziny 9:30 do B, widnieją w nim natomiast kursy rozpoczynające się o godz. 08:40 i 09:50. W trakcie sporządzania protokołu kontroli o godz. 10:44 zostały dowiezione dokumenty, tj. wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa w/w przedsiębiorcy na linię komunikacyjną Ź - K wraz z rozkładem jazdy. W dowiezionych dokumentach widniał kurs z K z godz. 09:30, odjazd z przystanku "A Szkoła" o godz. 10:21. Na okoliczność zaistniałej sytuacji i stwierdzonego naruszenia warunków udzielonego zezwolenia sporządzony został protokół kontroli nr [...]. W załączniku do protokołu kontroli opisano stwierdzone naruszenie tj. wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, jak również oświadczenie kierowcy dotyczące realizowanego kursu. Następnie organ I instancji opisał przebieg postępowania, wskazując w szczególności, iż w dniu 2 maja 2017 r. do organu wpłynęło pismo strony wyjaśniające, że powodem umieszczenia niewłaściwej tabliczki oraz braku dokumentów była konieczność podmiany na jeden kurs autobusu z uwagi na awarię pojazdu, którym to miał być pierwotnie realizowany ten kurs. Organ przywołał też normy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia. W odwołaniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) - dalej "K.p.a." - poprzez zaniechanie ustalania rzeczywistej genezy stwierdzonego naruszenia i jej wpływu na wykonywanie przewozu, 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 93 ust. 1 poz. 2.5.1. i 2.5.2. Załącznika nr 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.2016.1907), dalej "u.t.d." - poprzez zastosowanie kary za naruszenie niepopełnione, a mianowicie za to, że pojazd miał nie odpowiadać wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regionalnego - podczas gdy kontrolujący stwierdził jedynie jego niewłaściwe oznakowanie a organ oparł rozstrzygnięcie na tych właśnie ustaleniach, 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 93 ust. 1 poz. 2.5.1. i 2.5.2. Załącznika nr 3 u.t.d. - poprzez zastosowanie kary zbyt wysokiej, nieadekwatnej do istoty stwierdzonego naruszenia, albowiem przewidzianej za naruszenie innego rodzaju. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 24 lipca 2017 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia przywołano treść art. 18 b ust. 1 i 2 i art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe zdarzenie miało miejsce już w trakcie wykonywania przewozu. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej kwalifikacji naruszenia SKO wskazało, że w załączniku nr 3 do u.t.d. zestawione zostały wysokości kar pieniężnych nakładanych na przewoźnika w konsekwencji stwierdzonych uchybień. Wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (l.p. 2.5.1.) skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł, z kolei jeśli autobus nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów (l.p. 2.5.2.), wówczas kara ta wynosi 2 000 zł. Dalej organ odwoławczy przedstawił przykłady na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie właściwej klasyfikacji tabliczek kierunkowych do jednej z dwóch wyżej wskazanych kategorii ustawowych. Organ odwoławczy przychylił się do poglądu, z którego wynika, że tablica kierunkowa, to nie wprost warunek techniczny pojazdu, a więc związany z jego mechanicznym funkcjonowaniem i dopuszczeniem do ruchu. Taka tablica jest warunkiem technicznym w szerszym rozumieniu, czyli ze względu na przeznaczenie pojazdu. Zdaniem organu odwoławczego z treści § 18 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U.2016.2022) wynika, że autobus ma być wyposażony w tablice kierunkowe, jeżeli jest nim wykonywana regularna komunikacja publiczna. Wymóg taki jest dodatkowym wymogiem w zakresie warunków jakie ma spełniać autobus, w ramach działu III rozporządzenia, który określa warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem. Zatem jest to dodatkowy wymóg techniczny takiego pojazdu. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie wskazują aby w sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 92 c ust. 1 u.t.d. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez pominięcie okoliczności, że pojazd w trakcie kontroli będącej podstawą do wydania decyzji przez organ l instancji, posiadał tablicę kierunkową, a więc nie zachodził w niniejszej sprawie przypadek niewyposażenia pojazdu w tablicę; - naruszenie prawa materialnego, a to art. 93 ust. 1 poz. 2.5.1. i 2.5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - poprzez zastosowanie kary za naruszenie niepopełnione, a mianowicie za to, że pojazd miał nie odpowiadać wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regionalnego; - naruszenie prawa materialnego, a to art. 93 ust. 1 poz. 2.5.1. i 2.5.2.załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez zastosowanie kary przewidzianej za naruszenie innego rodzaju, a zarazem zbyt wysokiej i nieadekwatnej do istoty stwierdzonego naruszenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania tak, iż daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny jest bezsporny. W dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz drogowy osób w ramach komunikacji publicznej autobusem posiadającym tablicę kierunkową zawierającą błędne informacje o kursie. Istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia czy dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w L.p.2.5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Skarżący stanął na stanowisku, że ewentualne ukaranie powinno nastąpić na podstawie lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych, przy czym jednocześnie to wyposażenie nie zawiera się w pojęciu "warunków technicznych". Kwestia klasyfikacji uchybień w zakresie tabliczek kierunkowych do jednej z dwu ww. kategorii naruszeń ( lp. 2.5.1. lub lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d.) była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i na tle tego zagadnienia doszło do rozbieżności w orzecznictwie sądów. I tak przykładowo WSA w Kielcach w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 913/14) stwierdził, że "termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych; Natomiast termin ten nie dotyczy jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (nie będące częściami składowymi pojazdu)". Na tej podstawie uznał, że wady dotyczące tabliczek kierunkowych mogą skutkować nałożeniem kary określonej w l.p. 2.5.2 załącznika nr 3 cyt. ustawy, a nie na podstawie l.p. 2.5.1. Stanowisko to podzielane jest m.in. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 628/10, w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie II SA/Bk 754/12, w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 646/14, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Kr 850/13, w wyroku WSA w Kielcach z dnia 5 września 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 504/13, (orzeczenia.nsa.gov.pl;). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela podglądu wyrażonego w ww. orzeczeniach i uznaje za słuszne stanowisko organów, że wady w zakresie tablicy kierunkowej - w tym wypadku niewłaściwa treść tablicy kierunkowej, stanowią naruszenie warunków technicznych pojazdu, a nie brak wyposażenia pojazdu dokonującego przewozu osób. Zasadne było zatem ustalenie kary pieniężnej, w wysokości 5 000 zł na podstawie l.p. 2.5.1. załącznika Nr 3 do u.t.d., a nie 2 000 zł na podstawie l.p. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego bowiem nie znajduje ono uzasadnienia w prawidłowej wykładni wymienionych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, a także art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób jest używanie do przewozu wyłącznie autobusów odpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. W związku z tym – stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d. - podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Warunki techniczne pojazdów, w tym autobusów, zostały określone w przepisach art. 66 ust. 1 - 2 i ust. 3a - 4 oraz art. 66a Prawa o ruchu drogowym, a także w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U.2016.2022). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego sformułowanego w art. 66 ust. 5 i 8 Prawa o ruchu drogowym ( Dz.U.2017.128), dalej: "p.r.d.". Należy przede wszystkim zauważyć, że pojęcie warunków technicznych pojazdów, w tym także pojęcie warunków technicznych odnoszących się do autobusów, nie zostało w przepisach obydwu ustaw oraz przepisach rozporządzenia syntetycznie zdefiniowane, na przykład w tzw. słowniczkach ustaw lub w innym przepisie o charakterze wyłącznie definiującym. W związku z tym omawiane pojęcie należy odczytać w drodze wykładni systemowej na podstawie treści przepisów Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia wykonawczego. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 p.r.d. Powołany przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, iż zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99 Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że "ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną". Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także NSA w uchwale z 2 lipca 2001 roku sygn. akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III rozporządzenia. W związku z powyższym Sąd uznał, że mimo, iż przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, o których mowa w tym rozporządzeniu. Tak więc wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2 działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro, stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia, autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to uchybienia w tym zakresie rodzą skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Lp. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 598/15, z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10; z 17 września 2014 r., sygn. akt 904/13; z 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2403/13; z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1100/14; z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1556/14 i z 10 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1620/14. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w stanowisko to w pełni aprobuje i uznaje za własne. Odnosząc się do argumentacji skargi, w ocenie Sąd brak jest podstaw do przyjęcia, że tablica kierunkowa z niewłaściwą informacją o trasie kursu nie wypełnia przesłanek naruszenia sankcjonowanego w lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. natomiast dotyczy naruszeń w zakresie wyposażenia i oznakowania. Przedstawiona wyżej argumentacja jednoznacznie wskazuje, że tablice kierunkowe wchodzą w zakres warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Niewątpliwie chodzi o tablice zawierające prawidłową informację do trasie kursu. W przeciwnym razie - przychylając się do argumentacji skargi, ze pojazd spełnia warunki techniczne jeśli ma tablicę kierunkową, zaś treść owej tablicy to kwestia oznakowania pojazdu - należałoby przyjąć, że posiadanie pustych tablic kierunkowych, również kwalifikowałoby się do naruszenia z lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu takie stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia. Istota wymogu posiadania tablic kierunkowych, jako elementów wchodzących w zakres warunków technicznych sprowadza się do zamieszczenia na nich rzetelnej informacji o trasie kursu. Dlatego też w stanie faktycznym niniejszej sprawy znajdzie zastosowanie przytoczone wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy w niniejszej sprawie został przez organy prawidłowo zgromadzony i poddany prawidłowej ocenie prawnej przez organy. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.