III SA/Kr 1599/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1029/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny oddala skargę Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 4 lipca 2022 r., nr SO-04.8251.4992.2022-2/2022 orzeczono o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 21 kwietnia 2022 r. znak SO-04.8251.499.2022-1/22 przyznającej D. R. (dalej: skarżąca) zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 21 kwietnia 2022 r. przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności. Został on wypłacony za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Na podstawie informacji z ZUS, zawartej w piśmie z 10 czerwca 2022 r. organ ustalił, że od 1 lipca 2020 r. skarżącej przyznano dodatek pielęgnacyjny, który od tej daty pobiera. W konsekwencji 22 czerwca 2022 r. organ I instancji wszczął postępowanie w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, celem ustalenia zasadności pobierania przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazując na treść przepisu art. 32 oraz art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzono, iż od 1 lipca 2020 r. stronie zasiłek pielęgnacyjny się nie należy, w związku z wypłatą dodatku pielęgnacyjnego. Z uwagi na to uchylono decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny. W odwołaniu zakwestionowała decyzję organu I instancji podnosząc, że obciążenie jej kwotą nienależnego świadczenia byłoby bezprawne w świetle zasad współżycia społecznego. Wskazała, że to Gmina Kraków odpowiada za jej niepełnosprawność, w związku z czym toczy się proces o odszkodowanie. Stwierdzała, że jeżeli nienależne świadczenia nie zostaną umorzone złoży pozew o wysokie odszkodowanie. Podkreśliła, że działała w nieświadomości co do nieznanych jej pojęć i relacji zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Nie rozróżniała tych instytucji, zresztą nikt nie potrafił jej wyjaśnić okoliczności jej sprawy. Wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w całości. Wniosła także o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, a to jej opiekuna społecznego, a także pracowników Urzędu Miasta Krakowa, na okoliczność, że działała w nieświadomości i pobierała nienależny jej zasiłek bez swojej wiedzy. Wskazała, że to na organie ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Podniosła, że w trakcie rozmów telefonicznych z urzędnikami próbowała się dowiedzieć czegoś o swojej sytuacji, ale było to niemożliwe, z uwagi na arogancką postawę i poniżające sformułowania do niej kierowane. Również zawarte w decyzjach pouczenia są niezrozumiałe i nieprzydatne. Podkreśliła, ze jest osobą starszą, schorowaną i nie można od niej wymagać znajomości niuansów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pismem z 16 sierpnia 2022 r. skarżąca uzupełniła odwołanie podnosząc, że w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z 29 lipca 2020 r. stwierdzono, że jej dochód został ustalony na podstawie zaświadczenia z ZUS, z którego wynika, że pobiera ona wyłącznie emeryturę, bez żadnych dodatków. Odwołująca podkreśliła, że działała w oparciu o ten dokument i nie miała świadomości, że jakiś dodatek do emerytury jest jej wypłacany. Stwierdziła, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania. Jej zdaniem urzędnicy powinni przed wypłatą środków sprawdzić jeszcze raz, czy dodatek nie jest wypłacany. Wskazała, że egzekwowanie od niej nienależnie pobranej kwoty będzie zagrażać jej zdrowiu i życiu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 sierpnia 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/1029/2022 utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść mających zastosowanie w sprawie art. 16 ust. 1 i ust. 6, art. 32 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Dalej stwierdził, że organ, który przyznał świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego, powziął informację o okoliczności stanowiącej negatywną przesłankę przyznania świadczenia. Ustalono bowiem, że od dnia 1 lipca 2020 r. skarżąca pobierała dodatek pielęgnacyjny do emerytury, co zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. stanowi przeszkodę w przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji, zgodnie z art. 32 ust. 1 organ był obowiązany uchylić decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Zauważono przy tym, że uchylenie decyzji może nastąpić wyłącznie ze skutkiem na przyszłość, decyzja uchylająca ma bowiem charakter konstytutywny. W konsekwencji za zasadne uznano nadanie decyzji uchylającej rygoru natychmiastowej wykonalności, przyjmując, że w interesie strony leży jak najszybsze zaprzestanie wypłacania nienależnych świadczeń. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze i piśmie uzupełniającym skargę z 9 grudnia 2022 r. zakwestionowała rozstrzygnięcie SKO w Krakowie zarzucając nieważność postępowania oraz wadliwość decyzji, powodującą konieczność jej wyeliminowania. Skarżąca obszernie przedstawiła przebieg postępowania w sprawie, a także inne okoliczności dotyczące jej sytuacji osobistej i majątkowej, które w jej ocenie mają wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wywiodła, że obciążenie jej kwotą nienależnego świadczenia byłoby bezprawne w świetle zasad współżycia społecznego. Wskazała, że to Gmina Kraków odpowiada za jej niepełnosprawność, w związku z czym toczy się proces o odszkodowanie. Podkreśliła, że działała w nieświadomości co do nieznanych jej pojęć i relacji zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Nie rozróżniała tych instytucji i nikt nie potrafił jej wyjaśnić okoliczności jej sprawy. Stwierdziła, że nie miała świadomości, że nie należy jej się dodatek pielęgnacyjny i pobrała go w sposób nieuprawniony nieświadomie i tylko jednorazowo. W tej sytuacji nie może być mowy o nienależnym świadczeniu. Podkreśliła, ze jest osobą starszą, schorowaną i nie można od niej wymagać znajomości niuansów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 16 ust. 6 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej także jako u.ś.r. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, że osoba, której przysługuje dodatek pielęgnacyjny nie może być beneficjentem zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnosprawności, uniemożliwiającej takim osobom samodzielne funkcjonowanie. Cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są zbliżone dlatego w przypadku zbiegu uprawnień do tych świadczeń wykluczają się one wzajemnie. Natomiast stosowanie do treści art. 32 ust. 1 cyt. ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżącej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 21 kwietnia 2022 r. przyznano zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od 1 lutego 2019. Został on wypłacony za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Na podstawie informacji z ZUS, zawartej w piśmie z 10 czerwca 2022 r. organ ustalił, że od 1 lipca 2020 r. skarżącej przyznano dodatek pielęgnacyjny, który od tej daty pobiera. Tym samym w świetle powołanego wyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r. doszło do zbiegu świadczeń wykluczającego możliwość dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. O ile zatem skarżąca do 1 lipca 2020 r. spełniała przesłanki do przyznania jej przez organ tego zasiłku, to ten stan rzeczy przestał być aktualny wraz z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Na gruncie przywołanego powyżej art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest to sytuacja, o której mowa w części końcowej tego przepisu tj. wystąpienie innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. - jeśli chodzi o przesłankę "wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń" powinien być wykładany w powiązaniu z art. 16 ust. 6 u.ś.r. w ten sposób, aby stan niezgodny z prawem eliminować, a nie utrzymywać (zob. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 5 września 2022 r. sygn. III SA/Kr 700/21, WSA w Rzeszowie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. II SA/Rz 1797/21, WSA w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2020 r. II SA/Bd 843/20, WSA w Gliwicach z 30 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1649/22). Jeżeli zatem ujawni się okoliczność podwójnego pobierania świadczenia, jest ona okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r. Mając na uwadze, że zastosowanie art. 32 ust.1 u.ś.r. prowadzi do ponownego ukształtowania uprawnień strony, należy wskazać, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu, uchylająca ostateczną decyzję przyznającą świadczenie, ma charakter konstytutywny. Wskazany w art. 32 ustawy katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, która wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej), a więc nie z mocą wsteczną. Takie stanowisko jest w ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie także stoi na takim stanowisku (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16, z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2409/15, z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 15/15, z 20 marca 2012 r., sygn. I OSK 1919/11, z 14 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1099/12, z 29 listopada 2012 r., sygn. I OSK 945/12, z 29 kwietnia 2020 r, sygn. I OSK 54/20). W kontekście zarzutów skargi wyrażających obawy skarżącej o ewentualną konieczność zwrotu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego jako nienależnie pobranego Sąd stwierdza, że zagadnienie dotyczące skutków pobrania zasiłku pielęgnacyjnego równolegle z dodatkiem pielęgnacyjnym, nie wchodziło w ogóle w zakres przedmiotowy sprawy administracyjnego zakończonej kontrolowaną obecnie decyzją administracyjną i tym samym wykracza poza ramy kontroli sprawowanej przez sąd administracyjnym w związku z wniesieniem rozpatrywanej skargi. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.