III SA/Kr 162/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. U. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 4 grudnia 2025 r. nr 67/ZW2023-O/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 4 grudnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. U. (dalej "Strona", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 19 września 2025 r., którą odmówiono wW. wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej za 2023 r., należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 23 lipca 2025 r. P. U. wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w Krakowie z wezwaniem do zapłaty wyrównania: 1) niewypłaconego zaległego wynagrodzenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami, 2) odprawy emerytalnej wraz z ustawowymi odsetkami, 3) ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami, 4) nagrody rocznej wraz z ustawowymi odsetkami – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik Strony argumentował, że wymienione należności powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 roku. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie decyzją z 19 września 2025 r. odmówił Stronie wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 roku oraz wyrównania pozostałych ww. świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych – wniosek strony o wyrównanie uposażenia, wyrównanie świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji nie znajduje zatem uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji Strona argumentowała, że w zakresie wezwania do zapłaty z 23 lipca 2025 r. nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również wydania decyzji administracyjnej. Zarzuciła błędnie przyjęcie, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń oraz podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Tryb postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie wezwania do zapłaty, gdyż roszczenia mają charakter cywilno-prawny. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie braku właściwości organu do orzekania w sprawie i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wydał ww. decyzję z 4 grudnia 2025 r. Na wstępie Komendant po zbadaniu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej podkreślił, że Skarżący domaga się wypłaty należności związanych ze stosunkiem służbowym w Policji za okres, gdy pozostawał w stosunku służbowym (uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym za miesiące styczeń i luty 2023 roku) bądź uprawnienie do tych należności nabyła w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy, nagroda roczna). Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a kwestie z niego wynikające są rozstrzygane w trybie k.p.a., także po rozwiązaniu stosunku służbowego. Sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy należą do tzw. spraw osobowych policjantów, które uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r., poz. 2269). Zgodnie z jego § 3 ust. 1 pkt 2 i 13, do zakresu spraw osobowych policjantów należą sprawy mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia, a także ustalanie prawa do nagrody rocznej. Z kolei na podstawie § 19 ust. 1 rozporządzenia, nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego, przybierającego formę decyzji administracyjnej, a to wobec treści § 19 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego stosować do postępowania w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego. Organ odwoławczy podał, że sprawy których przedmiotem były wnioski o wypłacenie wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 1 marca 2023 roku, na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm.; dalej również jako ustawa okołobudżetowa) oraz § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 385) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, były już rozpoznawane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie oraz inne organy Policji w trybie k.p.a. Decyzje te podlegają kontroli sądu administracyjnego. Komendant stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania: uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – o co wzywa Strona w swoim wystąpieniu z 23 lipca 2025 roku – nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji – na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy odnoszące się do wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. słusznie wydał decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania. Dalej Organ wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 roku, świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłaty. Komendant wyjaśnił, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 roku (Dz.U. z 2023 r. poz. 256), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 roku do dnia 31 grudnia 2023 roku. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 roku do dnia 28 lutego 2023 roku stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 roku (Dz.U. z 2022 r. poz. 270), tj. w przypadku żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł. Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 regulują zatem ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od dnia 1 marca 2023 r. W ocenie organu brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego Stronie za miesiące styczeń i luty 2023 roku. Natomiast pozostałe świadczenia zostały obliczone w oparciu o wysokość tego uposażenia należnego Stronie w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Organ I instancji dokonał zatem prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych – zostały one naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Mając na uwadze zarzuty odwołania, Komendant podkreślił, że z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił – odnosząc się do kwestii wezwanie do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie - że przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznawałaby organowi Policji kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych należności pieniężnych, rozstrzyganie w tym przedmiocie nie leży więc w gestii organów ani sądów administracyjnych. Ewentualne roszczenie w tym zakresie przysługuje zatem na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego, a właściwym w sprawie rozpoznania żądania będzie sąd powszechny. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. Naruszenie art. 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1. k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy: a. Przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowania w pragmatyce służbowej - ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 z późn. zm., dalej jako: "Ustawa o Policji"). b. Niniejsza sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy; c. Niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; d. Brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze Skarżącym. 2. Naruszenie art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez Skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej. 3. Naruszenie art 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez Organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. 4. Naruszenie przepisów prawa materialnego - art 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; 5. Naruszenie przepisów prawa materialnego- art. 99-101, art. 110, art 114, art 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 4 grudnia 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje Odnosząc się na wstępie do kwestii kognicji Sądu, należy przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wskazuje, że w niemal identycznych stanach faktycznych zapadały już wyroki przed tut. Sądem. Przykładem może być wyrok z 10 kwietnia 2026 r., sygn. akt 81/26 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), którym Sąd ten uchylił wydane w sprawie decyzje i umorzył postępowanie administracyjne uznając, że w sprawie brak było wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego. Obecnie orzekający Sąd oceniając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, a w szczególności treść pisma z 23 lipca 2025 r. zatytułowanego "wezwanie do zapłaty" również stoi na stanowisku, że pismo to nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji. Powołując się zatem na argumentację przedstawioną w ww. wyroku, którą Sąd akceptuje, należy wskazać, że w sporze jaka jest właściwa droga do dochodzenia roszczeń, których spełnienia domaga się Skarżący istnieją ogromne rozbieżności w orzecznictwie, zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych. W tym zakresie istnieją rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają się za niewłaściwe w sprawie i odrzucają pozwy byłych funkcjonariuszy różnych służb, których dotyczy artykuł 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej (przekazując je do rozpatrzenia organowi administracji). Sądowi są jednak znane również rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają cywilnoprawny charakter roszczeń byłych funkcjonariuszy (np: postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 14 października 2025 r., XXI Pz 103/25). Istnieją wreszcie orzeczenia, które przyznają świadczenia byłym funkcjonariuszom w stanach faktycznych tożsamych lub zbliżonych do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W tym zakresie można wskazać: wyrok Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia 19 listopada 2025 r., IV P 149/25 (LEX nr 4026510) oraz wyrok Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia 22 maja 2024 r., IV P 185/24, a także oddalający apelację od niego – a więc prawomocny – wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 20 grudnia 2024 r., IV Pa 160/24 (LEX nr 3831001). W orzeczeniach tych wskazywano na niekonstytucyjność rozwiązań incydentalnych dotyczących kształtowania uposażeń funkcjonariuszy różnych służb mundurowych w roku 2023. W stosunku do tych służb istnieją bowiem odrębne ustawy (pragmatyki służbowe) regulujące ich prawa i obowiązki, natomiast ich sytuacja w spornym okresie została ukształtowana wspólnie za pomocą spornych przepisów incydentalnych, w szczególności art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Zatem poglądy orzecznictwa w tym zakresie wypowiedziane w sprawie przedstawiciela jednej ze służb mundurowych, których dotyczył ten przepis (art. 41 ustawy okołobudżetowej), można bezpośrednio odnosić do innych służb mundurowych objętych działaniem tego przepisu. Rozbieżności istnieją także w zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Istnieją orzeczenia uznające drogę administracyjną za właściwą oraz jednocześnie oddalające skargi (m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2025 r., II SA/Go 471/25; WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r., VIII SA/Wa 285/25; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2025 r.; III SA/Gd 364/25). W tym miejscu zaznaczyć jednak trzeba, że niektóre z nich (m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2025 r., III SA/Łd 166/25 oraz z dnia 16 maja 2025 r., III SA/Łd 167/25) zapadły po prawomocnym odrzuceniu pozwu byłego policjanta przez sąd powszechny, zatem sądy administracyjne musiały skargę rozpoznać, gdyż inaczej były funkcjonariusz zostałby pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu. Istnieją wreszcie orzeczenia (m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r., III SA/Łd 738/25) stwierdzające nieważność decyzji wydanych wobec byłych funkcjonariuszy. W tej grupie orzeczeń sądy stoją na stanowisku, że organy służb mundurowych mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy (np. Policji) pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 1293/14, postanowienie WSA w Gliwicach z 19 października 2015 r., IV SAB/Gl 57/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., IV SA/Bk 441/21, wyrok NSA z 2 września 2025 r., III OSK 1833/22). Powyższe przykłady wskazują dobitnie, że orzecznictwo w tej kwestii jest rozbieżne, przy czym zaznaczyć należy, że z pewnością nie są to wszystkie możliwe rodzaje rozstrzygnięć, które zapadły w podobnych sprawach. Zaznaczyć również należy, że sprawy te toczyły się na skutek różnie sformułowanych wniosków stron, w szczególności niektórzy byli funkcjonariusze domagali się rozpatrzenia ich sprawy w drodze postępowania administracyjnego, a w konsekwencji i sądowoadministracyjnego, inni natomiast uważali, że właściwa jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnymi. Przed przejściem do dalszych rozważań wskazać również należy, że komendanci Policji (zarówno powiatowy jak i wojewódzki) występują w obrocie prawnym w wielorakich rolach. W szczególności wymienić należy trzy z nich. Po pierwsze – występują jako dowódcy określonych jednostek służby mundurowej, a ich uprawnienia i obowiązki w tym zakresie reguluje w szczególności ustawa o Policji oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Po drugie – na gruncie prawa administracyjnego – występują jako organy administracji publicznej, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Po trzecie – na gruncie prawa cywilnego – występują jako kierownicy jednostek budżetowych Skarbu Państwa. W tym zakresie mogą pozywać i być pozywani jako tzw. statio fisci Skarbu Państwa. Jak już wspomniano wyżej sprawy w tożsamych zbliżonych stanach faktycznych były wszczynane na skutek różnie formułowanych wniosków (pism) byłych funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie – zdaniem składu sądu rozpatrującego niniejszą skargę –były funkcjonariusz domaga się swoich roszczeń majątkowych, uważając że właściwa w tym względzie jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przy czym – co również należy podkreślić – jego stanowisko jest niezmienne i konsekwentne od samego sformułowania pisma z dnia 23 lipca 2025 r., aż do treści skargi. Sąd zauważa, że o takim stanowisku Skarżącego świadczą co najmniej trzy elementy przedmiotowego pisma. Po pierwsze – skierowanie go do Komendy Powiatowej Policji w Krakowie, a więc jednostki budżetowej (a nie do Komendanta jako organu administracji). Po drugie tytuł pisma "Wezwanie do zapłaty" - jest to charakterystyczne pismo przedsądowe w postępowaniu cywilnym. Jeden ze sposobów pozasądowego rozwiązania sporu. Można oczywiście dywagować czy taki przedsądowy sposób rozwiązywania sporów cywilnych jest obowiązkowy. Jeśli jednak (potencjalny) powód go zastosował, to w sposób oczywisty wskazuje on na jego zamiary i (potencjalny) pozwany musi się liczyć z tym, że jeśli nie spełni żądań zawartych w ww. wezwaniu, najprawdopodobniej czeka go droga sporu sądowego. Po trzecie wreszcie – wyraźne stanowisko Skarżącego reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, wyrażone w pkt 9 uzasadnienia wezwania do zapłaty, że w sprawie nie ma żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu wszystkie te okoliczności uwzględniane łącznie jak i każda z osobna (w szczególności trzecia z nich) jasno wskazują na zamiar Strony dochodzenia swoich roszczeń w drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Co więcej – zdaniem Sadu – żaden z elementów ww. pisma nie wskazuje, że mogłoby ono stanowić wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem zrozumieć dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że stanowi ono wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a.. Zdaniem Sądu – jak już wskazano wyżej – treść ww. pisma jest jasna. Jeśli jednak, mimo wszystko, organ miał wątpliwości powinien – na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. – wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania zawartego w ww. piśmie (wezwaniu do zapłaty). Organ nie powinien samodzielnie – wbrew oczywistej treści pisma, a zatem wbrew woli wnioskodawcy – kwalifikować go jako rzekomy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wszczynać postępowanie administracyjne (rzekomo na wniosek) mimo braku wniosku o jego wszczęcie. Sąd zauważa, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania – na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., albo z urzędu, a więc z inicjatywy organu. W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym ustawa o Policji nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte wyłącznie tylko na wniosek strony, bo w sprawie chodzi o realizację jej uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych. Strona jest zatem wyłącznie ich dysponentem i od jej woli zależy czy je realizuje czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Orzecznictwo i doktryna w tej materii są od lat ukształtowane. Sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane, a w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu (por. M. Romańska w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. K. Knysiak-Sudyka, SIP LEX, tezy do art. 61). Podkreślić należy, że w sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu. W art. 61 § 2 k.p.a. przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak, co jasno wynika z akt sprawy i uzasadnienia obu decyzji, nie zachodził i nie był przez organy realizowany. W takim bowiem przypadku konieczna jest zgoda strony, która musi być uzyskana w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Zgoda taka, jak się podkreśla, powinna mieć formę odpowiadającą treści podania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. i być wyrażona stanowczo a więc jednoznacznie i bezwarunkowo. Nieuzyskanie takiej zgody sprawia, że organ jest obwiązany umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. Komentarz wyżej). Sąd zaznacza, że zgoda taka nie może być w żadnym wypadku milcząca, dorozumiana. Zatem kolejny krok organów w niniejszej sprawie, w postaci poinformowania Strony (pismo z 8 sierpnia 2025 r.) przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań (w trybie art. 10 k.p.a.), a także brak odpowiedzi Strony na to pismo, w żadnym wypadku nie może stanowić o milczącej zgodzie Skarżącego na prowadzenie postępowania administracyjnego (rzekomo) na jego wniosek. W postępowaniu administracyjnym – w przeciwieństwie do postępowania cywilnego – nie mamy bowiem do czynienia z równością stron. Organ administracji, jako gospodarz postępowania administracyjnego, jest w sposób oczywisty uprzywilejowany wobec strony tego postępowania i nie może w ten sposób wykorzystywać swojej przewagi i wymuszać przeniesienia sporu na drogę postępowania administracyjnego bez wyraźnej woli rzekomego wnioskodawcy w tym postępowaniu (a jedynie w drodze milczącej, dorozumianej zgody). Wracając jeszcze raz do przedsądowego wezwania do zapłaty należy wskazać, że każdy inny (potencjalny) pozwany, jak już wspomniano, musi się liczyć z tym, że jeśli nie spełni żądań zawartych w ww. wezwaniu, czeka go droga sporu sądowego. Skarb Państwa – jako potencjalny pozwany z ww. pisma – nie może wykorzystywać swojej przewagi (której nie mają inni potencjalni pozwani) i niejako wymuszać na takim (potencjalnym) powodzie przeniesienia tej sprawy z drogi postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym (która to droga była zamiarem Skarżącego, powoda ewentualnego postępowania cywilnego) na drogę postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu organ administracji publicznej występuje w uprzywilejowanej pozycji gospodarza tego postępowania, a nie jest jednym z dwóch równorzędnych podmiotów spierających się na drodze postępowania cywilnego. Powyższa kwestia ma charakter zasadniczy w niniejszej sprawie. Sądy administracyjne są powołane do rozstrzygania sporów pomiędzy (szeroko rozumianym) państwem a obywatelem. Skoro obywatel chce prowadzić spór na drodze postępowania cywilnego, organy tego państwa nie mogą wymuszać na obywatelu przenoszenia tego sporu na drogę postępowania administracyjnego, w którym mają przewagę. Kolejnym krokiem organów było wydanie decyzji (w I instancji) z 19 września 2025 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w przedmiocie odmowy wypłaty żądanych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji wskazano (str. 2), że "postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Strony zostało wszczęte z dniem wpłynięcia wniosku strony do organu". Organ przedstawił także swoje stanowisko co do zasadności każdego z żądań zawartych w wezwaniu do zapłaty Skarżącego W odwołaniu od tej decyzji Skarżący – po raz drugi – w sposób jasny i wyraźny stwierdził, że – jego zdaniem – nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również wydania decyzji administracyjnej. Tryb postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie wezwania do zapłaty, gdyż roszczenia mają charakter cywilno-prawny. Sąd wskazuje, że w odpowiedzi na takie stanowisko Skarżącego organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Skarżący po raz kolejny wyraził bowiem swój brak woli prowadzenia postępowania administracyjnego (rzekomo) na swój wniosek. Mimo to organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z 4 grudnia 2025 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W treści skargi Skarżący konsekwentnie podtrzymywał swoje stanowisko o braku podstawy prawnej do wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie w stosunku do niego jako byłego funkcjonariusza. Skarżący podkreślił, że skierowanie do Komendy Powiatowej Policji wezwania do zapłaty stanowiło w swojej istocie jedynie próbę polubownego zakończenia sporu, a nie było wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne. Podsumowując stwierdzić należy, że od pierwszego pisma, sformułowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, Strona nie wnosiła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, lecz realizowała tzw. przedsądowe wezwanie do zapłaty, jako jeden ze sposobów przedsądowego załatwienia sprawy, poprzedzający wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Stanowisko to konsekwentnie podtrzymała w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do tutejszego sądu. W konsekwencji to czy w niniejszej sprawie, w odniesieniu do żądania wyrównania uposażenia i innych świadczeń, droga przed sądem powszechnym rzeczywiście Stronie przysługuje nie ma znaczenia. Nie ma również znaczenia okoliczność, czy organy mają rację, że właściwa jest w niniejszej sprawie droga postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek strony, skoro brak było w niniejszej sprawie takiego wniosku. Nawet jeśli organ ma rację, niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sytuacji, w której Strona się tego wyraźnie nie domagała. W rozpoznanej sprawie Strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i sama świadomie podejmuje decyzje. W tym przypadku należy uszanować wybór Strony co do trybu postępowania, albowiem to Strona będzie ponosić – ewentualne – konsekwencje swojego wyboru. Jeśli Sąd cywilny (powszechny) rozstrzygnie po myśli organów (Skarbu Państwa), tzn. uzna, że droga postępowania sądowego jest niedopuszczalna i odrzuci pozew, Strona podejmie wtedy – ewentualnie – odpowiednie dalsze kroki. Jeśli Sąd powszechny uzna się za właściwy i uzna powództwo (lub oddali powództwo) strony tego postępowania przed sądem powszechnym będą związane tymże wyrokiem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności brak wniosku strony ewentualnego postępowania administracyjnego o jego wszczęcie, wypowiadanie się przez Sąd w zakresie merytorycznym należy uznać na tym etapie za przedwczesne. Dotyczy to zarówno dopuszczalności drogi administracyjnej w niniejszej sprawie, jak i – tym bardziej – zasadności (lub braku zasadności) roszczenia Skarżącego. Końcowo należy zauważyć, że w orzecznictwie istnieją również rozbieżności, nawet w przypadku uznania przez sądy, że organy przeprowadziły postępowanie administracyjne rzekomo na wniosek strony i w jego wyniku wydały decyzję, mimo braku wniosku strony. Istnieją orzeczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2026 r., III SA/Łd 738/25), w których sądy uznają powyższe uchybienie za podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przesłanką stwierdzenia nieważności jest w tym przypadku wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Istnieją jednak również orzeczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2025 r., II SA/Go 507/25), które powyższe uchybienie organów uznają jedynie za przyczynę do uchylenia decyzji obydwu instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Fakt czy dane naruszenie prawa jest takiego rodzaju, że możemy mówić w danym przypadku o jego "rażącym" naruszeniu jest kwestią ocenną i – przynajmniej w niektórych przypadkach – może stanowić kwestię sporną. Nie to jest jednak istotą niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie istotne jest usunięcie wszelkich skutków postępowania administracyjnego prowadzonego rzekomo na wniosek strony, które nigdy nie powinno się toczyć, brak było bowiem koniecznego wniosku strony do jego zainicjowania. W tym zakresie stwierdzić należy, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021r., II SA/Bk 646/21) podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Zatem w rozpoznanej sprawie konieczne a zarazem wystarczające jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zasadne było również umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 § 1 O.p. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji za bezprzedmiotowe należało uznać formułowanie wobec organu wytycznych co do dalszego postępowania, gdyż postępowanie zostało umorzone. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach (pkt III sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a.