III SA/Kr 167/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 15 listopada 2024 r., nr 10/2024 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego A. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 20 lutego 2024 r., III SA/Kr 1527/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 1 sierpnia 2023 r., nr 16/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z 7 czerwca 2023 r., nr MU-R.2210.1.2022 r. o opróżnieniu z osób i rzeczy przez skarżącego (A. K.) lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. B. [...] w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że lokal przydzielony skarżącemu praktycznie nie nadawał się do zamieszkania w momencie przydziału. W aktach nie było też dowodów doręczenia skarżącemu pisemnego wezwania z 20 września 2022 r. do uregulowania zaległości, ani też doręczenia wypowiedzenia umowy najmu z 17 stycznia 2023 r. Z akt wynikało natomiast, że skarżący dowiedział się o zadłużeniu i o wypowiedzeniu umowy najmu dopiero 19 stycznia 2023 r. i natychmiast uregulował całość zadłużenia (przelew z 23 stycznia 2023 r.). Sąd doszedł więc do wniosku, że skoro organ dopuścił do przydziału lokalu mieszkalnego w stanie praktycznie nie nadającym się do zamieszkania to zaakceptowanie decyzji o opróżnieniu lokalu w sytuacji gdy organ nie sprawdził, czy skarżącemu skutecznie doręczono wezwanie o zapłatę z wyznaczeniem dodatkowego terminu oraz wypowiedzenie umowy naruszałoby zasadę równego traktowania policjantów i byłoby sprzeczne z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Sąd polecił organom zebranie dowodów na okoliczność doręczenia skarżącemu wezwania z 20 września 2022 r. do uregulowania zaległości oraz wypowiedzenia z 17 stycznia 2023 r. umowy najmu w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Wobec zaprzeczenia skarżącego, że dokumenty te zostały doręczone pocztą – Sąd wskazał na konieczność sprawdzenia czy dowody doręczenia (awiza) zostały prawidłowo opisane przez doręczyciela. W razie gdyby wezwanie z 20 września 2022 r. nie było prawidłowo doręczone – Sąd wskazał, że organy powinny umorzyć postępowanie w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego i zawiadomić Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie o konieczności ponownego podpisania umowy najmu ze skarżącym. Natomiast w przypadku uznania, że wezwanie z 20 września 2022 r. było prawidłowo awizowane organy będą mogły ponownie wydać decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 19 sierpnia 2024 r., nr MU-R.2210.1.2022 Komendant Miejski Policji w Krakowie orzekł o opróżnieniu przez skarżącego z osób i rzeczy ww. lokalu mieszkalnego. Organ podał, że w wykonaniu wyroku III SA/Kr 1527/23 pozyskał od Zarządu Budynku Komunalnych w Krakowie kopie kopert z numerami nadań i adnotacjami "zwrotu nie podjęto w terminie". Na podstawie numerów nadań ww. korespondencji ustalono, że była ona prawidłowo awizowana i po okresie awizacji zwrócona do nadawcy. Ponadto Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie przekazał kopię pisma skarżącego z 30 kwietnia 2024 r., w którym zwrócił się on z prośbą o kierowanie korespondencji na adres G. [...]. Podkreślono przy tym, że skarżący o problemach z odbieraniem korespondencji poinformował dopiero pismem z 25 maja 2023 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, zawiadomieniem z 5 sierpnia 2024 r. poinformowano skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania ze zgromadzonymi w sprawie materiałami. Skarżący w dniach 6 i 7 sierpnia 2024 r. zapoznał się z aktami postępowania i wykonał ich fotokopie. W dniu 9 sierpnia 2024 r. złożył wniosek o zmianę decyzji o przydziale lokalu. Organ poinformował, że wniosek ten będzie procedowany w ramach odrębnego postępowania. W związku z powyższym organ uznał, że na skutek prawidłowej awizacji pism Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie z 20 września 2022 r. i 10 stycznia 2023 r. wypowiedzenie umowy najmu było skuteczne i na podstawie art. 95 ust. 3a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 636) wydał decyzję o opróżnieniu lokalu. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji: I. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 7 ustawy z Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. 2024, poz. 572) – dalej: "k.p.a." polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci dowodu uiszczenia przez skarżącego opłaty z 23 stycznia 2023 r. 2. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci pism Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie z 13 i 20 kwietnia 2023 r., w których zwrócono się do organu I instancji o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu po uiszczeniu przez skarżącego zadłużenia, przy czym organ I instancji nie przystąpił do ponownego przydziału lokalu mieszkalnego; 3. art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodów, tj. w sposób wybiórczy niekompletny, ignorujący istotne okoliczności faktyczne, co wpłynęło na treść wydanej decyzji, podczas gdy organ powinien był dokonać swobodnej, ale rzetelnej oceny dostarczonych dokumentów potwierdzających spłatę zadłużenia, 4. art. 40 k.p.a. przez brak doręczenia decyzji z 19 sierpnia 2024 r. pełnomocnikowi skarżącego, o którym organ wiedział w dniu wydania decyzji, gdyż korespondencja wraz z pełnomocnictwem została doręczona organowi 19 sierpnia 2024 r.; 5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez brak praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy; 6. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji; II. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 95 ust. 1 ustawy o Policji przez wydanie decyzji na podstawie nieaktualnych przesłanek faktycznych, podczas gdy organ powinien był uwzględnić, że zadłużenie zostało uregulowane przed wydaniem decyzji. Organ wydał decyzję o opróżnieniu lokalu w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do jej wydania, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o Policji; 2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na zastosowaniu nieproporcjonalnego środka w postaci eksmisji, podczas gdy organ powinien był uwzględnić, że cel, tj. uregulowanie zadłużenia został osiągnięty, a eksmisja jest środkiem nadmiernym w tych okolicznościach. Zastosowanie eksmisji było nieproporcjonalne do zaistniałych okoliczności, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności; 3. art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka polegające na nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo skarżącego do ochrony mieszkania, podczas gdy organ powinien był wziąć pod uwagę fakt uregulowania zadłużenia oraz brak innych przesłanek uzasadniających eksmisję. Eksmisja w tej sytuacji stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo skarżącego do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, co narusza art. 8 EKPC; 4. art. 75 Konstytucji RP polegające na naruszeniu prawa skarżącego do ochrony mieszkania, podczas gdy organ powinien był uwzględnić spłatę zadłużenia i okoliczności łagodzące, zamiast stosować tak drastyczny środek, jakim jest eksmisja. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, decyzją z 15 listopada 2024 r., znak: AG.SNM.M.2213.16.2024 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, tj. nastąpiło wypowiedzenie umowy najmu lokalu mieszkalnego przez właściciela tego lokalu. Organ I instancji w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania bezsprzecznie ustalił, że zarówno przedsądowe wezwanie do zapłaty jak i wypowiedzenie najmu były prawidłowo awizowane i można je uznać za skutecznie doręczone. Pomimo tego skarżący nie odebrał przesyłek w urzędowym terminie. Z pisma Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie z 24 lipca 2024 r. wynika, że skarżący nie zgłaszał problemów z odbiorem korespondencji kierowanej na ww. adres. Dopiero po wypowiedzeniu umowy najmu, w piśmie z 25 maja 2023 r. zgłosił problemy z odbiorem korespondencji. Ponadto pismem z 30 kwietnia 2024 r. zwrócił się do Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie o kierowane wszelkiej korespondencji na adres jego aktualnego przebywania, tj. do G., ul. W. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że dopiero w dniu wydania decyzji, tj. 19 sierpnia 2024 r. otrzymał kserokopie pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego 13 sierpnia 2024 r. Z akt sprawy wynikało, że decyzja nr 801/2024 została przesłana na adres G., ul. W. [...] na wyraźne życzenie skarżącego i skutecznie doręczona. Jednocześnie skarżący nie przekazał informacji o istnieniu pełnomocnictwa, pomimo że wtedy już zostało udzielone. Organ I instancji pismem z 21 sierpnia 2024 r. wezwał pełnomocnika do usunięcia braków przez dostarczenie oryginału pełnomocnictwa. Oryginał pełnomocnictwa wpłynął do organu I instancji 11 września 2024 r. Ponadto decyzja nr 801/2024 została odebrana przez skarżącego w 2 września 2024 r., tj. przed dostarczeniem oryginału pełnomocnictwa. W odpowiedzi na pismo z 12 września 2024 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie przesłał pełnomocnikowi skarżącego uwierzytelnioną kopię decyzji nr 801/2024. Odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało złożone w terminie przez pełnomocnika skarżącego. Jednocześnie 30 września 2024 r. skan decyzji przesłano pełnomocnikowi skarżącego na adres elektroniczny. Odpowiadając na kolejny zarzut organ podał, że lokal został przydzielony skarżącemu w 2022 r., nie ma więc mowy o wieloletnim zamieszkiwaniu. Ponadto skarżący jest kawalerem. Zadłużenie powstało w 2022 r., a nie jednorazowo na początku 2023 r. W piśmie z 30 kwietnia 2024 r. skarżący oświadczył, że jego obecnym miejscem zamieszkania jest G., a nie przydzielony lokal. Ponadto zgodnie z oświadczeniami skarżącego, m.in. z 23 maja 2023 r. wskazany lokal był remontowany w celu uzyskania możliwości zamieszkania w nim. Lokal przy ul. B. [...] w K. nie był więc jedynym miejscem zamieszkania skarżącego. Organ odwoławczy podał, że podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji był fakt wypowiedzenia najmu skarżącemu przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie z powodu zadłużenia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do dnia wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym ta sytuacja nie uległa zmianie i skarżący nie posiadał tytułu prawnego (umowy najmu) do lokalu przy ul. B. [...] w K., co potwierdzała korespondencja prowadzona pomiędzy Zarządem Budynków Komunalnych w Krakowie a skarżącym i organem I instancji. Tym samym skarżący utracił tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, co wypełniało warunki do zastosowania przepisu art. 95 ust. 3a ustawy o Policji. Nie ma zatem możliwości wydania ponownej decyzji o przydziale lokalu w takim stanie faktycznym i prawnym. Zarówno organ I, jak i II instancji nie jest uprawniony do oceny istniejącego stanu prawnego i przy podejmowaniu decyzji muszą kierować się obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i pozostawieniu bez rozpoznania potwierdzenia zapłaty przez skarżącego zaległości czynszowych z 23 stycznia 2024 r., które powodowały brak pozostawania w zwłoce w zapłacie czynszu; art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci pism Zarząd Budynków Komunalnych z 13 i 20 kwietnia 2023 r. i tym samym brak uzasadnienia w decyzji z jakich powodów organ nie dokonał zajęcia stanowiska dotyczącego regulacji tytułu prawnego do zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego; art. 7 k.p.a w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na niepodjęciu wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony, co doprowadziło do błędnego wniosku, że skarżący posiada inny lokal mieszkalny w G. podczas gdy jego jedynym miejscem zamieszkania jest K. ul. B. [...]; art. 77 k.p.a. w zw. z art. 145§ 1 pkt. 1 lit. c przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo tego, że skarżący wskazywał na dowody potwierdzające, że organ I instancji został zobowiązany przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie do zajęcia stanowiska w sprawie regulacji prawnej ww. lokalu; art. 40 k.p.a. przez brak doręczenia decyzji z 19 sierpnia 2024 r. pełnomocnikowi skarżącego, który to został w sposób należyty ustanowiony w sprawie i o którym wiedział organ w dniu 19 sierpnia 2024 r. tj. w dniu wydania decyzji bowiem korespondencja wraz z pełnomocnictwem została do organu doręczona w dniu 19 sierpnia 2024 r.; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez brak praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji; III. Naruszenie prawa materialnego: art. 95 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy o Policji przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w stosunku do skarżącego zostały spełnione okoliczności do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego z powodu powstania zaległości w opłatach za lokal mieszkalny, podczas gdy Zarząd Budynków Komunalnych pismem z 13 kwietnia 2023 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie do zajęcia stanowiska w sprawie regulacji prawnej lokalu położonego w K. przy ul. B. [...]; art. 95 ust. 1 ustawy o Policji z 6 kwietnia 1990 r. polegające na wydaniu decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie nieaktualnych przesłanek faktycznych, podczas gdy organ powinien był uwzględnić, że zadłużenie zostało uregulowane przed wydaniem decyzji. Organ wydał decyzję o opróżnieniu lokalu w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do jej wydania, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o Policji; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na zastosowaniu nieproporcjonalnego środka w postaci eksmisji, podczas gdy organ powinien był uwzględnić, że cel - uregulowanie zadłużenia został osiągnięty, a eksmisja jest środkiem nadmiernym w tych okolicznościach. Zastosowanie eksmisji było nieproporcjonalne do zaistniałych okoliczności, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności; art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka polegające na nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo skarżącego do ochrony mieszkania, podczas gdy organ powinien był wziąć pod uwagę fakt uregulowania zadłużenia oraz brak innych przesłanek uzasadniających eksmisję; art. 75 Konstytucji RP polegające na naruszeniu prawa skarżącego do ochrony mieszkania. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona ponieważ organ błędnie przyjął, że właściciel przydzielonego lokalu (Gmina Kraków działająca przez Zarząd Budynków Komunalnych) skutecznie doręczyła skarżącemu wezwanie do uregulowania zaległości i skutecznie wypowiedziała umowę najmu. W rozpoznawanej sprawie już poprzednio orzekający Sąd wskazywał, że w aktach brak było dowodów na prawidłowe doręczenie skarżącemu wezwań o zapłatę i wypowiedzenia umowy najmu. W końcowej części uzasadnienia powołanego na wstępie wyroku z 20 lutego 2024 r., III SA/Kr 1527/23 orzekający w tej sprawie Sąd zalecił: "W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy zbiorą dowody na okoliczność doręczenia skarżącemu wezwania z dnia 20 września 2022 r. do uregulowania zaległości oraz doręczenia wypowiedzenia z 17 stycznia 2023 r. umowy najmu. Wobec zaprzeczenia, że dokumenty te zostały doręczone pocztą – organy sprawdzą czy dowody doręczenia (awiza) zostały prawidłowo opisane przez doręczyciela. W razie gdyby, wezwanie z dnia 20 września 2022 r. nie było prawidłowo doręczone – organy umorzą postępowanie w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego i zawiadomią Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie o konieczności ponownego podpisania umowy najmu ze skarżącym. Natomiast w przypadku uznania, że wezwanie z dnia 20 września 2022 r. było prawidłowo awizowane – organy będą mogły ponownie wydać decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego". W ponownie zgromadzonych aktach administracyjnych sprawy znalazły się odpisy: - pisma Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie z 22 września 2022 r. stanowiącego przedsądowe wezwanie do zapłaty nr [...] (k.160); - kserokopii koperty nadanej 23 września 2022 r. do skarżącego i przedniej strony pocztowego druku "potwierdzenie odbioru" (k.159); - pisma Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie z 10 stycznia 2023 r. wypowiadającego umowę najmu (k.158); - kserokopii koperty nadanej 11 stycznia 2023 r. do skarżącego i przedniej strony pocztowego druku "potwierdzenie odbioru" (k.159). W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, że ww. "potwierdzenia odbioru" stanowią dowód doręczenia skarżącemu zarówno wezwania do zapłaty jak i wypowiedzenia umowy najmu. Obie przesyłki nie zostały faktycznie odebrane co wynika zarówno z twierdzeń stron, jak i brzmienia ww. dokumentów potwierdzających zwrot przesyłek niepodjętych w terminie. Rzecz jednak w tym, że tylko prawidłowo doręczane przesyłki mogą zostać ocenione jako "doręczone" w świetle art. 44 § 2 k.p.a. Innymi słowy, tylko prawidłowo awizowane przesyłki, korzystają z tzw. fikcji doręczenia tj. uznania z mocy ustawy, że przesyłka została doręczona, nawet jeżeli faktycznie nie została odebrana, a kierowana do adresata korespondencja została zwrócona do nadawcy jako nieodebrana w terminie. Powołany przepis stanowi bowiem, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z tych to powodów w orzecznictwie sądów administracyjnych szczególną uwagę przykłada się do prawidłowości adnotacji doręczycieli o umieszczeniu "zawiadomienia pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru". Powtarzając za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, który w wyroku z 10 lipca 2025 r. , II SA/Łd 223/25 przedstawił kompendium dorobku orzeczniczego w tej kwestii należy ponownie podkreślić, że na tle rozważanego art. 44 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że dla uznania, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem, gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (vide: wyroki NSA z: 17 listopada 2020 r., I OSK 780/19; 8 grudnia 2020 r., II OSK 1160/20; 27 kwietnia 2020 r., II OSK 2171/19; 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19 - wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Przy czym ze skutecznym doręczeniem zastępczym można mieć do czynienia tylko wówczas, gdy korespondencja została skierowana na właściwy adres (vide: postanowienie NSA z: 2 lipca 2013 r., II OSK 572/12; wyroki NSA: z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2339/12, z 16 października 2012 r., II GSK 1758/11). Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym przepisie czynności doręczyciela. Jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, to doręczenia nie można uznać za dokonane (vide: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3971/18). Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione (wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11). Przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową, winien być wobec tego wykładany i stosowany ściśle. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2022 r., II OSK 1942/21 uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. W rozpatrywanej sprawie na drukach zwrotnego potwierdzenia odbioru brak jest jakiejkolwiek adnotacji doręczyciela o pozostawieniu zawiadomienia, o którym mowa w ww. art. 44 k.p.a. Dodatkowo nie ma też adnotacji o powtórnym awizie. Sam skarżący, już w złożonym raporcie z 26 maja 2023 r. (k.127) pisał, że: "Skrzynka listowa mieszkania nr 1 ciągle była przepełniona z uwagi na liczną korespondencję kierowana do wcześniejszego lokatora o nazwisku Drab. Korespondencja na nazwisko Drab była przesyłana w ogromnych ilościach. przez banki, oraz inne instytucje prywatne i państwowe. Otwierając skrzynkę i zabierając korespondencję można było stwierdzić, że osoba ta miała mnóstwo wierzycieli. Z tego też tytułu najprawdopodobniej wysyłane awiza nie znajdowały się w skrzynce na listy". Relacja skarżącego, zdaniem Sądu, jest wiarygodna ponieważ akta potwierdzają, że przydzielony lokal (k. 70-58) wymagał kompleksowego remontu, aby w ogóle było możliwe w nim zamieszkanie. To skarżący własnym sumptem doprowadził przydzielony mu lokal do stanu używalności. Z tyć to powodów organ powinien ze szczególną starannością badać przesłanki wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Sąd ma świadomość, że błędy w doręczaniu pism skarżącemu wynikały najprawdopodobniej z wykorzystywania przez Zarząd Budynków Komunalnych typowych druków pocztowych (koloru żółtego), na których nie umieszcza się tak szczegółowo informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o pierwszym i powtórnym awizowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2009 r., I SA/Kr 1050/08, gdzie organ stosował podobne, żółte, druki zwrotnego potwierdzenia odbioru). Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy k.p.a. skoro o opróżnieniu lokalu orzeczono w decyzji administracyjnej. Należałoby więc ponownie przytoczyć za ww. wyrokiem z 20 lutego 2024 r., III SA/Kr 1527/23, że: "W opisanym stanie faktycznym, Sąd doszedł do wniosku, że skoro organ dopuścił do przydziału lokalu mieszkalnego w stanie praktycznie nie nadającym się do zamieszkania (brak kuchenki gazowej, brak przyłączy; częściowy brak instalacji sanitarnych lub jej znaczne zużycie) to zaakceptowanie decyzji o opróżnieniu lokalu w sytuacji gdy organ nie sprawdził, czy skarżącemu skutecznie doręczono wezwanie o zapłatę z wyznaczeniem dodatkowego terminu oraz wypowiedzenie umowy – naruszałoby zasady równego traktowania policjantów i byłoby sprzeczne z art. 7; 77§1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji wydanie decyzji o opróżnieniu lokali, o którym mowa w art. 90 powołanej ustawy tj. będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów – wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu musi zostać poprzedzone skutecznie doręczonym «uprzedzaniem (...) na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności«. Zaakceptowanie więc oświadczenia Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie o skutecznym doręczeniu wymaganych w sprawie wezwań i wypowiedzenia umowy, w sytuacji gdy co do mieszkań pozostających w dyspozycji organów policyjnych – tego typu skuteczne doręczenie jest warunkiem wydania decyzji o opróżnieniu lokalu – w ocenie Sądu w sposób nieuprawniony przepisami różnicowałoby sytuację prawną funkcjonariuszy". Dodatkowo, Sąd podkreśla, że w pisemnym stanowisku z 8 marca 2023 r. (k. 110) Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie wyraźnie zastrzegał, że: "uregulowanie warunków najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego pozostaje w kompetencji właściwego organu wydającego decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, który to organ jest władny zająć ostateczne stanowisko w przedmiotowej sprawie, zgodnie z treścią ustawy o Policji oraz rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad przydziału". Z tych to powodów Sąd uznał, że zasadne było dokonywanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle skuteczności ziszczenia się przesłanki z art. 95 ust. 3a ustawy o Policji. Sąd dostrzega wprawdzie, że zgodnie z art. 97 ust. 4 ustawy o Policji w sprawach spornych, wynikających ze stosunku najmu lokali, o których mowa w ust. 2, rozstrzygają sądy powszechne, ale w tej konkretnej sprawie – dopóki Gmina Miasta Krakowa, nie zakwestionuje ustaleń organu zawartych w decyzji o umorzeniu postępowania i nie wystąpi na drogę powództwa sądowego przed sądem powszechnym, to aktualne pozostają wskazania zawarte w wydanym poprzednio wyroku ("W razie gdyby, wezwanie z dnia 20 września 2022 r. nie było prawidłowo doręczone – organy umorzą postępowanie w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego i zawiadomią Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie o konieczności ponownego podpisania umowy najmu ze skarżącym"). Wyrok ten, ponieważ nie został zaskarżony przez organ, jest wiążący na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.". Powołany przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sądowi znany jest przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r., I OSK1905/12, w którym orzekający Sąd wyraził pogląd, że: "Przepis art. 95 ust. 3a ustawy o Policji statuuje obligatoryjną przesłankę wydania przez właściwy organ Policji decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy właściciel domu, w którym jest położony lokal mieszkalny, wypowiedział stosunek prawny dotyczący tegoż lokalu. Organ Policji, wydając decyzję, nie może badać prawidłowości dokonanego przez właściciela budynku wypowiedzenia stosunku prawnego dotyczącego lokalu, natomiast zawsze, gdy takie wypowiedzenie nastąpi, organ ma obowiązek wydać decyzję o opróżnieniu lokalu". Cytowany wyrok nie jest adekwatny w rozpoznawanej sprawie ponieważ zapadł on w nieco innym stanie faktycznym. Jak bowiem wynika z przytoczonych argumentów stron – przedmiotem sporu była jedynie "kwestia zasadności wypowiedzenia umowy najmu przez uprawnionego do tego właściciela" z uwagi na zaległości czynszowe, a nie kwestia skuteczności doręczenia samego aktu wypowiedzenia umowy najmu. Ta zaś okoliczność prawna (tzw. fikcja prawna doręczenia) podlega ocenie organu administracyjnego, który tylko wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość stwierdzi, że właściciel lokalu skutecznie wypowiedział umowę najmu – zobowiązany jest do wydanie decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu. Reasumując organy naruszyły art. 44 § 2 i §4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. dokonując dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność spełnienia się przesłanki z art. 95 ust. 3a ustawy o Policji. Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz umorzył postępowanie administracyjne zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł) O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).