III SA/Kr 185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. R., S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2016 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 7 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 19 maja 2016 r.. Decyzją tą odmówiono skarżącym H.R. i S.R. przyznania dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletniej K.R. umieszczonej w rodzinnie zastępczej spokrewnionej w osobach skarżących. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji (oparte na językowej wykładni), że dodatek wychowawczy przewidziany w art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 697), nie ma charakteru samoistnego i może zostać przyznany jedynie osobom, które otrzymały świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka na podstawie art. 80 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast skarżący - jako rodzina zastępcza pobierali świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania K.R., przyznawane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm.). Tym samym Kolegium – mając również na uwadze art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, uznało, że przyznanie skarżącym dodatku wychowawczego nie było możliwe. Kolegium wskazało na marginesie, że organ I instancji nieprecyzyjnie podał w wyrzeczeniu decyzji, iż odmawia dodatku wychowawczego dla małoletniej K.R., świadczenie to bowiem co do zasady może przysługiwać rodzinie zastępczej otrzymującej świadczenia na zasadach określonych w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skoro to rodzina zastępcza w osobach skarżących złożyła wniosek o przyznanie dodatku wychowawczego i została wyraźnie określona jako adresat decyzji wskazane wyrzeczenie należało rozumieć jako odmowę świadczenia rodzinie zastępczej na dziecko umieszczone w wieku do ukończenia 18 roku życia w rodzinie zastępczej. Uchybienie to jednak nie wpływało na prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto, Kolegium uznało, że wobec złożenia w terminie odwołania przez osoby stanowiące rodzinę zastępczą, w zakresie odbioru korespondencji skarżący reprezentował również swoją żonę – skarżącą. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach zarzucając naruszenie zasady prawdy obiektywnej określonej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżący podnieśli, że poza literalnym brzmieniem przepisu należało mieć na uwadze również doktrynę orzeczniczą. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna, ponieważ zaskarżone decyzje organów obu instancji w sposób nieprawidłowy interpretowały art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Dodatek wychowawczy przewidziany przez art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przysługuje każdej rodzinie zastępczej niezależnie od tego, czy rodzina ta pobiera świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka na podstawie powołanej ustawy, czy też na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dotychczas tylko ten sąd rozpoznawał tego typu spory) prezentuje w tym zakresie jednolite stanowisko (por. wyroki: z dnia 15 grudnia 2016 r., III SA/Kr 1234/16; z dnia 12 stycznia 1017 r., III SA/Kr 1055/16 oraz III SA/Kr 1243/16; z dnia 1 lutego 2017 r., III SA/Kr 1240/16; z dnia 7 lutego 2017 r., III SA/Kr 1242/16; z dnia 22 marca 2017 r., III SA/Kr 1456/16; z dnia 28 marca 2017 r., III SA/Kr 1422/16). Orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu podziela i uznaje za swoje stanowisko prezentowane w ww. wyrokach. Rozpoznawana sprawa nie różni się bowiem od spraw rozstrzyganych ww. orzeczeniami. Istotą sporu była wykładnia i zastosowanie art. 80 ust. 1 a ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w stosunku do rodzin zastępczych spokrewnionych i otrzymujących świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dzieci znajdujących się w tych rodzinach, w sytuacji gdy istnieje dualizm przyznawania tego typu świadczeń: albo na podstawie ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (art. 80), albo na podstawie ustawy o pomocy społecznej (art.78 - są to świadczenia z reguły wyższe z uwagi na wyższą podstawę ich naliczania). Należałoby więc za poprzednio orzekającymi składami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (np. ww. wyrok z dnia 28 marca 2017 r., III SA/Kr 1422/16) wskazać, że 1 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu w art. 80 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, regulującym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, ustępu 1a, zgodnie z którym: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej «dodatkiem wychowawczym»". Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Zastąpiła ona dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące m. in. rodzin zastępczych, zamieszczone w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 226 ust. 5, 6 i 7 "nowej" ustawy sprawy o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenie złoży stosowny wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 5 i 6). W związku z tym na starostę został nałożony obowiązek poinformowania rodzin zastępczych o możliwości złożenia takiego wniosku, który to obowiązek powinien był zostać wykonany w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 7). W rozpatrywanej sprawie skarżący byli rodziną zastępczą spokrewnioną z umieszczoną w niej małoletnią (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 26 kwietnia 2007 r.) i otrzymywali świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania na podstawie ustawy o pomocy społecznej (decyzja z 6 marca 2012 r. znajdująca się w aktach sprawy). W dniu 7 kwietnia 2016 r. skarżący złożyli wniosek o przyznanie dodatku wychowawczego na podstawie art. 80 ust. 1 a ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powoduje taki skutek, że dotychczasowe przepisy znajdują zastosowanie tylko do sytuacji, gdy prawo do danych świadczeń powstało przed dniem 1 stycznia 2012 r., a zatem tylko, gdy do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej doszło przed tą datą. Wynika to ze sformułowania art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek, o którym mowa w art. 226 ust. 6 dotyczy tylko świadczeń, do których prawo powstało przed wejściem w życie nowej ustawy. Zdaniem Sądu Kolegium błędnie odczytało i zinterpretowało art. 226 ust. 5 ustawy. Regulacja zawarta w tym przepisie nie dotyczy żadnych świadczeń związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej i opłatami za taki pobyt wprowadzonych po dniu 1 stycznia 2012 r., tj. po wejściu w życie ustawy. Nie dotyczy więc także nowego rodzaju świadczenia w postaci dodatku wychowawczego, wprowadzonego z dniem 1 kwietnia 2016 r. Przepis ten (tj. art. 226 ust. 5) wskazuje wyłącznie na możliwość rozpatrywania spraw o świadczenia enumeratywnie w tym przepisie wymienione na zasadach dotychczasowych i musi on być interpretowany ściśle. Z pewnością nie można go uznać za podstawę wyłączenia prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1a. Z argumentacją organu nie można się zgodzić, ponieważ jej nieprawidłowość wynika już z samego brzmienia art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek złożony przez skarżących na podstawie tego przepisu nie dotyczył i nie mógł dotyczyć jakichkolwiek przyszłych, bliżej nieokreślonych świadczeń wprowadzonych przez ustawodawcę. Akceptując stanowisko organu należałoby uznać, że skarżący składając wniosek na podstawie art. 226 ust. 5 ustawy, "zrzekli się" prawa do wszelkich przyszłych świadczeń, jakie ewentualnie ustawodawca wprowadzi po dniu 1 stycznia 2012 r. na rzecz dzieci korzystających z systemu pieczy zastępczej, co stanowi konkluzję nie do przyjęcia. W ocenie obecnie orzekającego Sądu żaden przepis nie wyłącza zastosowania ww. art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej co do wniosków rodzin zastępczych otrzymujących inne świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Już z samych materiałów legislacyjnych wynika, że celem ustawodawcy nie było rozróżnianie rodzin zastępczych w zależności od podstawy prawnej finansowania kosztów utrzymania dzieci wychowywanych w takich rodzinach. Z uzasadnienie projektu rządowego ustawy (druk sejmowy 216 Sejmu VIII kadencji) wynika wyraźnie, że projektowana ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zakładała, że "(...) świadczenie o podobnym charakterze do wprowadzanego świadczenia wychowawczego, będzie przysługiwało rodzinom zastępczym i osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka. Świadczenie to wprowadzone zostanie do systemu wspierania rodziny i pieczy zastępczej i będzie miało formę dodatku do otrzymywanych przez rodziny zastępcze i osoby prowadzące rodzinne domy dziecka ( świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Dodatek ten nazwany został "dodatkiem wychowawczym" i jego wysokość wynosić będzie tyle samo ile wynosić będzie wysokość świadczenia wychowawczego. Dodatek wychowawczy przysługiwać będzie na umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej dziecko, w wieku do ukończenia 18. roku życia. W odróżnieniu od świadczenia wychowawczego prawo do dodatku na pierwsze dziecko nie będzie uzależnione od dochodu. Rozwiązanie takie wynika z faktu, że rodziny zastępcze i osoby prowadzące rodzinne domy dziecka wykonują zadanie władz publicznych wynikające z art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zapewniają opiekę dzieciom pozbawionym opieki rodzicielskiej (...) Dodatek ten, podobnie jak świadczenie wychowawcze, będzie finansowany z budżetu państwa, a jego realizacja stanowić będzie dla powiatu zadania z zakresu administracji rządowej". W ocenie Sądu, odwołująca się do literalnej wykładni, interpretacja art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w istocie zawęża rozumienie tego przepisu. Sąd przy tym zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest zgodność wyników osiągniętych przy zastosowaniu wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r., I GSK 103/15 i przytoczone tam poglądy doktryny i judykatury). Nie można się zgodzić z argumentacją organu, że świadczenie to dotyczy wyłącznie osób pobierających świadczenia z art. 80 ust. 1 tj. świadczenia na podstawie tej konkretnej ustawy. Możliwa jest również, i to językowa, interpretacja, że w istocie art. 80 ust.1a ("Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 przysługuje dodatek...") odwołuje się do rodzaju świadczenia, o którym mowa w ust. 1, a więc "świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania", a nie podstawy prawnej przyznania tego typu świadczeń. Taka interpretacja zgodna jest przede wszystkim z celem przepisu, co potwierdzają cytowane wyżej materiały legislacyjne. Systemowo nie ma też przeszkód w różnicowaniu rodzin wychowujących własne dzieci i rodzin zastępczych. Korzystniejsza sytuacja (brak ograniczenia dochodowego przy pierwszym dziecku) wynika, na co zwracali uwagę projektodawcy, z realizacji zadań publicznych przez rodziny zastępcze. Nie ma natomiast uzasadnienia różnicowanie sytuacji dzieci w rodzinach zastępczych otrzymujących świadczenia czy to na podstawie ustawy o pomocy społecznej czy to na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Niesporne w sprawie jest, że skarżący są rodziną zastępczą oraz że pobierają świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Zdaniem Sądu ta właśnie okoliczność – to jest fakt pobierania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, winna decydować o istnieniu prawa do pobierania nowego świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Jak już wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z dnia 28 marca 2017 r., III SA/Kr 1422/16, nieistotne jest więc w jaki sposób - na "starych", czy też na "nowych" zasadach - wyliczona została wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Stanowisko przeciwne prowadziłoby bowiem do niczym nieuzasadnionego różnicowania dzieci pozostających w rodzinach zastępczych, co pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości, oraz wynikającym z art. 72 Konstytucji RP prawem dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej do opieki i pomocy władz publicznych. Sąd ma świadomość, że rodziny zastępcze otrzymujące świadczenia na podstawie dawnego art. 78 ustawy o pomocy społecznej faktycznie otrzymują wyższe świadczenia niż rodziny zastępcze otrzymujące podobne świadczenia na podstawie art. 80 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Niemniej jednak dodatek wychowawczy nie może być traktowany przez organy jako instrument niwelujący te różnice skoro z wyraźnej woli ustawodawcy wprowadzającego ww. art. 226 ust. 5 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – rodziny zastępcze miały prawo do zachowania warunków "korzystniejszych". Na tożsamość obydwu typów świadczeń w kontekście art. 32 Konstytucji wskazuje również doktryna, akcentując, że również ze względu na wartości konstytucyjne (wyrażone w art. 2 i 32 Konstytucji) rodzinie zastępczej, pobierającej świadczenia na tzw. starych zasadach, tj. na podstawie art. 226 ust. 5 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 78 ustawy o pomocy społecznej (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r.), w związku ze złożeniem wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny, przysługuje prawo do dodatku wychowawczego, o którym mowa w art. 80 ust. 1 tejże ustawy ( Grzegorz Ninard, Dodatek wychowawczy dla rodziny zastępczej pobierającej świadczenie na pokrycie częściowych kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka na tzw. starych zasadach. Nowe Zeszyty Samorządowe, 2016, nr 3. s. 43 i powołane tam w sposób szeroki orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy doktryny). Rozpatrując ponownie wniosek skarżących, organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. Wobec naruszenia art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez błędną jego interpretację, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).