III SA/Kr 235/24

|Sygn. akt III SA/Kr 235/24 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 czerwca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak, Sędzia WSA Ewa Michna (spr.), , Protokolant: Starszy Referent Monika Kostecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Zawoja z dnia 20 grudnia 2018 roku, Nr III/12/2018 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych, członków stałych i doraźnych komisji oraz sołtysów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Zawoja, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 8 oraz art. 37b ustawy z dnia 1990 r, o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., 609) – dalej: "u.s.g." w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r., poz. 710) podjęła w dniu 20 grudnia 2018 r. uchwałę nr III/l2/2018 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych, członków stałych i doraźnych komisji oraz sołtysów. W § 6 powyższej uchwały wskazano, że wchodzi uchwała w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. i podlega ogłoszeniu na tablicach Urzędu Gminy Zawoja. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 88 ust. 1, art. 94 Konstytucji, oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) - zwanej dalej" "u.o.a.n." w zw. z art. 42 u.s.g., przez zaniechanie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi Prokurator powoła treść art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. Podał, że zaliczenie aktu miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające norm postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierając nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalny, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawna adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., II SK 2048/17; z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, wszystkie orzeczenia opubl. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wyrażono pogląd zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, a także wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1701/15). Prokurator podkreślił, że aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że uchwały oparte na art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 11 lipca 2023 r. III OSK 2602/21, z 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21. z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21). Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z 7 grudnia 2023 r., II SA/Ol 722/23, wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2021 r., II SA/Wa 1967/20, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2023 r., III SA/Gd 406/23). Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Uchwały tej nie można uznać za akt kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy, ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (wyrok WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2023 r., III SA/Gd 578/23). Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotny naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., II OSK 1526/08 a także wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., SA/Wr 238/09). W odpowiedzi Wójt Gminy Zawoja wniósł o oddalenie skargi. Podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, pomimo że w istocie aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowuje się linia podzielająca stanowisko, że uchwały podjęte przez radę gminy na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. mają charakter prawa miejscowego, a co za tym idzie podlegają publikacji w odpowiednim dzienniku urzędowym. Jednakże w czasie gdy podejmowana była zaskarżona uchwała, stanowisko sądów administracyjnych było odmienne, a w najlepszym razie - niejednolite. Organ dodał, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie zostało wszczęte postępowanie nadzorcze przez Wojewodę Małopolskiego, który tym samym nie zakwestionował publikacji tego aktu. Również poprzednio obowiązujące uchwały tj. nr XXX/302/ 2017 z dnia 30 marca 2017 r., nr II/17/2006 z dnia 5 grudnia 2006 r. oraz nr XXIV/168/2004 z dnia 30 września 2004 r. nie były uznawane za akty prawa miejscowej i nie zostały opublikowane w Dzienniki Urzędowym Województwa Małopolskiego. Żadna z tych uchwał nie budziła wątpliwości organu nadzoru. W ponad 30-letniej praktyce funkcjonowania samorządu gminnego, a niespełna 30-letniej samorządów powiatowych i wojewódzkich powszechnie podejmowano uchwały w sprawie radnych bez ich publikowania jako aktów prawa miejscowego. Praktyki tej nie kwestionowali wojewodowie jako organy nadzoru, ani w większości sądy administracyjne. Dopiero praktyka orzecznicza sądów administracyjnych zaczęła kształtować pogląd, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustawowej delegacji z art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego. Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Aby uchwała mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, muszą zostać spełnione określone warunki, tj. musi być wydana przez kompetentny organ na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne -musi ono jednoznacznie wskazywać, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania nakazów, zakazów lub uprawnień. Wprawdzie nie jest wymagane, aby przepis zawierający delegację ustawową dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania regulacji prawnej zawierał normę stanowiącą, że ta regulacja będzie stanowiła normę prawa miejscowego o takim charakterze ustanowionego przez organ stanowiący jednostki samorządu prawa przesądza jej normatywny, generalny i abstrakcyjny charakter lub wobec braku tych cech czyni z ustanowionego prawa normę o charakterze wewnętrznym. Opisane trzy cechy muszą występować łącznie. Nie może budzić wątpliwości występowanie normatywnego charakteru uchwały w sprawie diet radnych, albowiem w istocie kreuje ona prawo radnych do diety jako świadczenia pieniężnego i stanowi wraz z objęciem mandatu radnego podstawę do dokonania wydatku budżetowego na rzecz indywidualnie oznaczonej osoby. Jednak przepisy przedmiotowi mają charakteru normy generalnej i abstrakcyjnej. Abstrakcyjność przepisów uchwały, to nic innego. jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności czynności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach albo przyznają ich adresatom określone uprawnienia. Tymczasem zaskarżona uchwala nie posiada cech aktu generalnego i abstrakcyjnego, co skutkuje brakiem zasadności jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym. Uchwała w sprawie zasad przyznawania diet radnym oraz przyznawania diet przewodniczącym organów wykonawczych nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy. Analizowana uchwała jest aktem prawnym kierowanym do skonkretyzowanych adresatów - odpowiednio: radnych lub przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Uchwała, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiąże jedynie wskazane w nim podmioty. Adresatami tej uchwały są konkretne osoby - radni i tylko oni, a nie niedający się określić krąg podmiotów. Gdy wygasa mandat radnego, wygasa również prawo do diety. Nikt tego prawa nie nabędzie wcześniej niż z chwilą objęcia mandatu radnego, a to oznacza chwilę złożenia ślubowania przez radnego. Dlatego norma tej uchwały jest indywidualnie adresowana, wobec czego niepodobna jej uznać za abstrakcyjną i generalną. Organ podał, że nie podziela poglądu, zgodnie z którym o abstrakcyjności aktu normatywnego świadczyć może okoliczność, że każdy mieszkaniec gminy może zostać radnym, co w konsekwencji pozwolić ma na przyjęcie, że uchwała w sprawie zasad przyznawania diet skierowana jest do nieograniczonego kręgu adresatów. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, podkreślano, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale przepisem wewnętrznym, gdyż dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu uchwała adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie, w obrębie organizacji gminy. Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2005 r., II OSK 134/05, akt prawa miejscowego powinien zawierać regulację praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Organ podał, że kwestia regulowana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., nie należy do żadnej kategorii spraw wskazanych w przepisie. art. 40 ust.1 i 2 u.s.g. Uchwała w sprawie wysokości diet radnych rady gminy i zwrotu kosztów podróży, wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym, gdyż ustawa nie kreuje podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego na podstawie ustawy, a ponadto - uchwała taka dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu "ego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r. IV SA/G1 970/07, WSA Rzeszowie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2016 r. II SA/Rz 1701/15, WSA w Bydgoszczy w wyroku dnia 14 marca 2018 r. II SA/Bd 727/17, WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r. II SA/Op 351/18). Organ podał, że przepisy art. 25 ust. 4 ani art. 37b u.s.g nie stanowią podstawy do przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Przepisy te nie przewidują obowiązku ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędów uchwały rady gminy podjętej na ich podstawie. Organ powołał się na wyroki: WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2007 r. II SA/Kr 995/06, WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2015 r. II SA/Rz 1170/15, WSA w Gliwicach IV SA/G1 970/07. Nadto, stanowisko zaprezentowane w niniejszej odpowiedzi na skargę zajmują również organy nadzoru, które wydawały liczne rozstrzygnięcia nadzorcze w stosunku do tych uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie art. 25 ust. 4 lub art. 37b u.s.g. (rozstrzygnięcia nadzorcze: Wojewody Wielkopolskiego z 14 czerwca 2016 r. KN-.4131.1.192.2016.15; Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27 czerwca 2023 r. PN.4131.246.2023; Wojewody Wielkopolskiego z 15 lipca 2022 r. NP-III.4131.1.142.2022.6; Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2023 r. NP-II.4131.1.104.2023.3; rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 26 stycznia 2022 r. NPII.4131.1.62.2022; Wojewody Lubelskiego z 13 lutego 2023 r. PN-II.4131.49.2023 oraz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27 czerwca 2023 r. PN.4131.246.2023). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości ponieważ uchwały rad gminy w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych, członków stałych i doraźnych komisji a także sołtysów maja charakter prawa miejscowego i jako takie podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sądowi znane są powoływane w odpowiedzi na skargę wyroki sądów administracyjnych uznające uchwały w przedmiocie ustalania zasad przyznawania diet (radnym, sołtysom itp.) za przepisy wewnętrznego kierownictwa. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych od kilku lat ujednolicił się pogląd, że uchwała rady gminy ustalająca diety przysługujące radnym jest aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z 27 czerwca 2023 r. III OSK 2472/21). Sąd zwraca uwagę, że to właśnie powołany w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 grudnia 2018 r., II SA/Op 351/18 został uchylony w części przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do kształtującej się linii orzeczniczej, zgodnie z którą uchwały w przedmiocie ustalania zasad przyznawania radnym diet traktowane są jako uchwały zawierające normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą konkretnego zdarzenia zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy takich uchwał mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Takie uchwały zawierają przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i są one wydawane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. II OSK 2048/17, z 25 lutego 2016 r. II OSK 1572/14). Aktem prawa miejscowego jest więc taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Nie miało przy tym znaczenia, że Wojewoda jako organ nadzoru nie dostrzegł tego typu naruszenia prawa czy też miał inny pogląd w sprawie, co wynikałoby z przytoczonych w odpowiedzi na skargę – rozstrzygnięć nadzorczych. Sąd administracyjny kontroluje bowiem akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." nie będąc związany przy tym stanowiskiem organów nadzoru wyrażanym w innego typu postępowaniach. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 91 § 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, w przypadku istotnego naruszenia prawa są nieważne. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r. III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Wada ocenianej uchwały polegająca na braku publikacji w dzienniku urzędowym uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.