III SA/Kr 237/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. i L. R. na uchwałę Rady Miejskiej w S z dnia 11 września 2002 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych postanawia oddalić wniosek J. J. o dopuszczenie do udziału w sprawie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi J. R. i L. R. na uchwałę Rady Miejskiej w S z dnia 11 września 2002 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych, w części dotyczącej zaliczenia ulicy P w S na odcinku działki nr [...] do kategorii drogi gminnej, J. J. reprezentowany przez adwokata G. P. (pismem z dnia 31 marca 2014 r.) złożył pismo zatytułowane: "Zgłoszenie udziału w sprawie" powołując się na treść art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z art. 33 § 2 cytowanej ustawy udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 33 cyt. ustawy odwołuje się zatem w obydwu ustępach do pojęcia "postępowania administracyjnego". Zgodnie z poglądami orzecznictwa, w świetle art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II OZ 301/09, publikowane na stronie internetowej NSA, postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09). W rozpoznawanej sprawie skarga złożona została przeciwko uchwale w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych. Uchwała ta zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 33 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwała o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, podejmowana w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest aktem prawa miejscowego (zob. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 137-144, J. Czerw, I. Krześnicki: Działalność uchwałodawcza rady gminy, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa 2005, str. 263 wykazu niektórych aktów prawa miejscowego; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 262/07, LEX nr 506790). Tryb postępowania w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 858 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwałodawcza jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Odrębność postępowania uchwałodawczego dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi J. R. i L. R. wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego (zob. postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., II OZ 903/12, LEX nr 1270347). Ugruntowany jest już pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (tak Naczelny Sądu Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., II OZ 216/12, postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2011 r., II OZ 695/11, postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2011 r., II OZ 362/11 i postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowieniu z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 17/08, LEX 459415; postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II OZ 23/14). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że "uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami uchwały jednostki samorządu terytorialnego, o ile przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 tej ustawy wskazuje, że podmiot musi wykazać, iż jego interes prawny został naruszony. Nie może zatem przystąpić do sprawy choćby tożsamej przedmiotowo, jeżeli skarga na uchwałę dotyczy naruszenia prawa innej osoby" (postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., I OZ 8/14). Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w niniejszej sprawie oddalając jego wniosek na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie wskazać należy, że podmioty składające wnioski o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika, w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez inny podmiot, uzyskiwałyby prawo do bezpłatnej kontroli sądowej, wbrew regulacji art. 214 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.