III SA/Kr 246/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 28 grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Uzasadnienie: W odwołaniu od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] 2015 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 48.000 zł. za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, J. H. zawarł wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego od ww. decyzji do czasu rozpatrzenia przez Sąd Najwyższy zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. I KZP 6/15 przekazanego przez Sąd Okręgowy w Częstochowie; udzielenia przez TSUE odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Sądu Okręgowego w Łodzi zadane w sprawie o sygn. akt V Kz 142/15; udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 32/12 odpowiedzi na pytanie prawne WSA w Gliwicach sygn. akt III Sa/GL 1979/11; udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 45/13 odpowiedzi na pytanie prawne Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe X Wydział Karny z dnia 19 lipca 2013 r.; wydania przez TK orzeczenia w sprawie o sygn. K 40/13 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 11 września 2013 r. (znak RPO-663459-Y-I1/GH). Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. ([...]) na podstawie art. 201§1 pkt 2 i art. 216 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.) Dyrektor Izby Celnej odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] 2015 r. Podał organ, że fakt przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu, Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy pozostawienia do rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy wskazanych we wniosku pytań prawnych nie daje podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Powyższe nie stanowi bowiem prejudykatu w rozumieniu art. 201 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W wyniku zażalenia wniesionego przez J. H., postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. ([...]) na podstawie art. 233§1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. u. z 2015 r. poz. 612 ze zm.) Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Obligatoryjne zawieszenie postępowania następuje wyłącznie w przypadkach określonych w art. 201 § 1 ww. ustawy. W sytuacji zaistnienia zdarzenia lub stanu wymienionego w tym przepisie organ podatkowy zawiesza postępowanie. Wyjaśnił, że z zagadnieniem wstępnym, zwanym też kwestią wstępną lub prejudycjalną, mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd pozostaje w takim związku z postępowaniem administracyjnym, iż bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Natomiast to, czy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd, a więc ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, należy do organu administracyjnego (por. wyrok NSA III SA 2307/98). Wedle Dyrektora Izby celnej słuszne jest stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym co do oceny zgodności ustawowego unormowania podatkowego z Konstytucją nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest bowiem pogląd, że Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem w znaczeniu powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06, LEX nr 351115 wskazał, że z systematyki art.173 Konstytucji RP wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnia w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Ponadto sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa, uprawdopodobniona jedynie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do stwierdzenia, że powstało zagadnienie wstępne. Wskazał również, że zawieszenie postępowania jest wyjątkiem od zasady szybkości postępowania i jako takie nie może być stosowane rozszerzająco. Zgodnie bowiem z art. 125 §1 Ordynacji podatkowej, organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zawieszenie postępowania z urzędu ma charakter obligatoryjny, na co wskazuje sformułowanie "organ podatkowy zawiesza postępowanie" użyte w art. 201 §1 Ordynacji podatkowej. Niemniej, postanowienia w tym zakresie nie mogą zapadać automatycznie i konieczne jest rozważenie, czy rzeczywiście mamy do czynienia z jedną z przewidzianych w art. 201 §1 Ordynacji przesłanek zawieszenia postępowania. Mając na uwadze powyższe jak również jednoznaczny zapis uregulowania art. 203 Ordynacji podatkowej wskazujący prawa i obowiązki organu podatkowego i stron postępowania podatkowego w sytuacji zawieszenia tego postępowania z przyczyn określonych w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej - wśród których ustawodawca nie przewidział wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – stwierdził organ odwoławczy, że przewidywane ogłoszenie orzeczenia tego Trybunału nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest, rozpatrzenie prowadzonej indywidualnej sprawy podatkowej zakończone wydaniem decyzji (por. wyrok I SA/Sz 14/06 z dnia 19 kwietnia 2006 r.). Na powyższe rozstrzygnięcie J. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 201 §1 pkt 2 ordynacji podatkowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, jakoby rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego w sprawie sankcji karnej za urządzanie gier bez zezwolenia oraz rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie konieczności niestosowania norm polskiej ustawy o grach hazardowych uznawanych przez Trybunał za techniczne, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 §1 pkt 2 ordynacji podatkowej. J. H. podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o zawieszenie postępowania, sprowadzającą się do wykazania, że na podstawie przedstawionych w nim okoliczności zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego w I instancji na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 i 2 ppsa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania na zasadzie art. 200 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło naruszenia prawa poprzez odmowę zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie art. 201 § 1 pkt 2 ww. ustawy organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co prawda pojęcie "zagadnienia wstępnego" nie doczekało się ustawowej definicji, jednak jego treść normatywną pozwala się odczytać z licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w wyżej wskazanym przepisie, składają się cztery istotne elementy, a mianowicie: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej; 2) jego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, a więc musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a ponadto 4) istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Innymi słowy, z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy podatkowej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011r., sygn. akt II FSK 1891/11, LEX nr 1151326). Zależności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy podatkowej nie można więc utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji podatkowej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy podatkowej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. II FSK 1980/11, II FSK 1916/11 oraz II FSK 1792/09). Wobec powyższego nie mają charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej ustalenia, które zachowując wpływ na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, wykazują jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne dotyczy bowiem wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej w ogóle rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami sprawy podatkowej (por. II FSK 831/11). Zagadnienie wstępne istnieje zatem wtedy, kiedy aby wydać decyzję w postępowaniu głównym, pewna okoliczność musi być rozstrzygnięta w zewnętrznym postępowaniu prejudycjalnym. Okoliczność ta musi stanowić element stanu faktycznego sprawy z postępowania głównego i musi mieć znaczenie prawne. Jeżeli zagadnienie wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania podatkowego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy podatkowej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. II FSK 1916/11 oraz I SA/Łd 970/03). W niniejszej sprawie skarżący upatrywał istnienia zagadnienia wstępnego w mających zapaść rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 32/12, P 45/13, K 40/13; rozpatrzenia przez Sąd Najwyższy zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. I KZP 6/15 oraz udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Sądu Okręgowego w Łodzi zadane w sprawie o sygn. akt V Kz 142/15. Rzecz w tym, że samo wystąpienie o zbadanie konstytucyjności konkretnego przepisu ustawy nie pozbawia go konstytucyjności, a organ podatkowy ma obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, mającego zastosowanie w danej sprawie. Wątpliwości, nawet istotne dotyczące konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa nie stanowią uzasadnionej przesłanki do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie tej kwestii w innym postępowaniu niż prowadzone lub też w innej, choćby tożsamej sprawie, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Organ podatkowy nie może odmówić stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, nawet wówczas, gdy wydane zostały one z naruszeniem Konstytucji RP, gdyż organy administracji publicznej nie dysponują żadnym instrumentem prawnym pozwalającym odstąpić od wydania decyzji na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją, jeżeli nadal funkcjonuje on w obiegu prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. P 7/2000). Nadto ustawodawca nie przewidział także możliwości zawieszenia postępowania w związku z oczekiwaniem na ogłoszenie orzeczenia Trybunału (por. P 7/2000). W orzecznictwie i doktrynie utrwalone jest stanowisko, iż zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją RP, nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ podatkowy postępowania podatkowego na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest zagadnieniem wstępnym, a Trybunał nie jest innym organem lub sądem w rozumieniu tego przepisu, gdyż ustawodawca wyraźnie odróżnia w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały, jako ciała od siebie odrębne (por. B. Dauter (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2011, s. 840). Z kolei w kolejnej sprawie, na która powołuje się skarżący, zainicjowanej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich (K 40/13) przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją ma być norma art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h., a więc norma dotycząca grających, a nie urządzających gry na automatach poza kasynem gry. Tak więc i z tego względu nie może ona mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Nie stanowi prejudykatu w niniejszej sprawie także udzielenie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego w Łodzi o "stosowalność" nienotyfikowanych przepisów technicznych, jak również rozpatrzenie zagadnienia prawnego przez Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt I KZP 6/15 - przez co nie uzasadnia zawieszenia postępowania. Sąd nie dopatrzył się związku przyczynowego między rozstrzygnięciem ww. kwestii przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Sądem Najwyższym, a rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzenia gier na automatach poza kasynem gry ([...]). Mając na uwadze okoliczność, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, należy podzielić pogląd wyrażony przez organy orzekające w niniejszej sprawie, że zawieszenie postępowania powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę, który wyczerpująco określił jego przesłanki w przepisach, których nie można interpretować z zastosowaniem wykładni rozszerzającej (por. II GSK 27/05). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz.718.) oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.