III SA/Kr 368/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. C. i J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [ ] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Pismem z dnia [...] 2014 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta odpowiedział na wniosek B. C. i J. C. z dnia 1 października "o zmianę lokalu socjalnego na inny lokal socjalny ze względu na pogarszający się stan zdrowia", tj. dotychczas zajmowanego lokalu przy ul. W w K. W piśmie tym poinformowano wnioskodawców, że wskazanie innego lokalu jest możliwe jedynie w ramach procedury przedłużenia umowy najmu, w przypadku wyrażenia przez wnioskodawców zgody na przeprowadzenie remontu zaproponowanego gminnego lokalu mieszkalnego we własnym zakresie i na własny koszt. B. C. i J. C. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo z dnia 8 grudnia 2014 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r.". W ocenie odwołujących się pismo z dnia [...] 2014 r. nr [...] jest decyzją administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 stycznia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 1 i 134 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie B. C. i J. C. od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] dotyczącego wskazania innego lokalu socjalnego, jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazała, że zgodnie z ogólną zasadą kompetencyjną wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) kolegia są właściwe w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 powyższej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, że aby można było wydać decyzję administracyjną konieczne jest istnienie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy podniósł, że w doktrynie prawa administracyjnego istnieje w zasadzie zgodny pogląd co do treści pojęcia aktu administracyjnego. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach adresata. Decyzją administracyjną będzie każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Do elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym należy zaliczyć więc te z nich, które stanowią, że jest to zewnętrzne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej. O tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę, na co zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych. Również gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ponadto przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela). Za decyzję uznaje się zatem jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (por. uch. NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3; wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 18). W konsekwencji stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej, a nie w innej prawnej formie. Dla dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej trzeba dysponować wyraźną prawną podstawą i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a. Drugim elementem wyznaczającym zakres przedmiotowego ujęcia ogólnego postępowania administracyjnego jest pojęcie "sprawy", która ma mieć charakter indywidualny. Przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko "sprawa" mieszcząca się w obszarze materialnego prawa administracyjnego, przewidującego jej rozstrzygnięcie w formie decyzji. Innymi słowy, w drodze decyzji może być regulowana tylko taka sprawa, która leży w obrębie prawa administracyjnego. Odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. jest z kolei środkiem zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnej. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie żadne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej nie zostało podjęte. Decyzję administracyjną uprawniony do tego organ może podjąć wówczas, gdy przewidują to wyraźnie przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2014 r. poz. 150) reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zgodnie z przepisami tej ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy, w skład którego wchodzą m.in. lokale stanowiące własność gminy albo komunalnych osób prawnych. Powyższa ustawa nie przewiduje jednak rozstrzygnięcia spraw w formie decyzji administracyjnej. Sprawy dotyczące najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są sprawami cywilnymi i wszelkie wynikłe spory rozstrzygane są przez sąd powszechny. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy wskazał, że "Treść przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego wskazuje przy tym, że sprawy dotyczące przydzielania lokali mają charakter cywilnoprawny. Wniosek ten uwarunkowany jest następującymi przesłankami: po pierwsze – ustawodawca posłużył się ściśle cywilistycznym pojęciem najmu (art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy), po drugie - w art. 18 ust. 5 wymienionej ustawy przewidziano roszczenie odszkodowawcze z tytułu nieprzyznania lokalu socjalnego przysługującego z mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego o przyznaniu lokalu socjalnego. Skoro uprawniony do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego zyskuje określone roszczenie, poddane kognicji sądu cywilnego, to nie można uznać, że sprawa o mniejszym ciężarze gatunkowym (dotycząca przyznania lokalu mieszkalnego osobie nielegitymującej się rozstrzygnięciem sądowym) nosić będzie cechy sporu administracyjnego, w którym organ administracji decyzją rozstrzygać będzie o żądaniu strony. Byłoby to nielogiczne. Pisma informujące wnioskodawców o przydzieleniu lub odmowie przydzielenia żądanego lokalu, nie są decyzjami, a w konsekwencji - nie przysługuje od nich odwołanie" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 marca 2011 r., III SA/Łd 6/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium przytoczyło również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Powołana wyżej ustawa nie przewiduje załatwiana spraw przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego " (postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 415/09, LEX nr 534660). W ocenie Kolegium pismo z dnia 7 listopada 2014 r. nr [...] nie stanowiło decyzji administracyjnej, a w konsekwencji odwołanie od tego rodzaju pisma było niedopuszczalne. Wskazano, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną). Do drugiej grupy zaliczyć natomiast należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości zdaniem Kolegium, że nie istnieje przedmiot zaskarżenia, to znaczy brak jest decyzji administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem odwołania. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, w rozpatrywanym przypadku zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej. Organ zaznaczył, że w tym stanie rzeczy nie jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez stronę odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2015 r., nr [...] B. C. i J. C. zarzucili: - rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, w której organ winien był orzec co do istotny sprawy i na podstawie art. 138 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji z powodu wypełnienia przez "pismo" organu pierwszej instancji z dnia [...] 2014 r. przesłanek posiadania przymiotu decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.; - rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że "pismo" organu pierwszej instancji z dnia [...] 2014 r. nie stanowi decyzji w rozumieniu tego przepisu podczas, gdy "pismo" to zawiera władcze rozstrzygnięcie oraz spełnia wszystkie cechy zawarte w ww. przepisie; - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia poprzez odniesienie jego istoty do kwestii przydzielenia bądź nie lokalu na gruncie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczy zasad zamiany przydzielonego już lokalu, co odbywa się na gruncie uchwały Rady Miasta, w szczególności § 36 ust. 2 pkt 2 oraz § 36 ust. 5 Uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, w którym to zakresie Prezydent Miasta posiada kompetencje do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W związku z powyższym, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak i poprzedzającej je decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów procesu. W odpowiedzi na odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem zaskarżenia jest akt o charakterze procesowym, tj. postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy jest to uzasadnione wynikiem wstępnego postępowania - dotyczącego dopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych - przeprowadzonego przed organem odwoławczym. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (por. np. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, publ. ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119) i w doktrynie prawa administracyjnego, niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie jest zatem dopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Jest bezsporne, że art. 22 ustawy z dnia z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) stanowiący, że "Z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne" nie kreuje sprawy administracyjnej i nie daje w związku z tym podstaw do orzekania w formie decyzji administracyjnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 1243/13 oraz z dnia 4 grudnia 2014 r. I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa do korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.), a więc również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 150). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, dlatego ich interpretacja winna być zawężająca. Należy do nich m. in. realizacja zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego polegająca na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W tym trybie podejmowane są przez organy gmin uchwały będące aktami prawa miejscowego. W przytoczonym powyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa najmu nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. orzeczenia z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 878/14, z dnia 25 lipca 2013 r., I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 1922/12, publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Pismo z dnia [...] 2014 r. nr [...] Zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta stanowiące odpowiedź na wniosek skarżących o zmianę lokalu socjalnego przy ul. W w K na inny lokal socjalny ze względu na pogarszający się stan zdrowia nie jest jednostronnym i władczym aktem administracyjnym, ponieważ sprawa zmiany lokalu socjalnego równoznaczna z zawarciem nowej umowy najmu innego lokalu socjalnego jest sprawą cywilną, która jest załatwiana w drodze umowy cywilnoprawnej. Pismo to dotyczyło sprawy zawarcia nowej umowy najmu, a więc sprawy załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze aktu z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 1243/13). W konsekwencji, pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta informujące o procedurze przedłużania umowy najmu jako trybie uwzględnienia wniosku skarżących nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Kwestia charakteru pism pochodzących od organów administracji wyjaśniających, że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku skarżących o zamianę lokalu mieszkalnego była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że pisma tego rodzaju nie zawierają władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej strony, nie nakładają też na nią żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznają uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. W istocie pisma takie zawierają jedynie stanowisko organu, który pisemnie informuje o stanie faktycznym i prawnym sprawy i jako nie zawierają żadnego rozstrzygnięcia, a tym samym nie mogą być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (zob. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 2082/13. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a w konsekwencji skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.