III SA/Kr 382/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 stycznia 2013r. nr [....] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A Sp. z o.o. z siedzibą w A (dalej: stronę skarżącą) karę pieniężną w wysokości 800,00 zł, powołując się na art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.). Organ ustalił, że kierujący H. C. wykonywał w imieniu strony skarżącej międzynarodowy transport drogowy pojazdem marki Daf o nr rej. [...]. W dniach 29 – 30 kwietnia 2012 r. kierujący skrócił dzienny czas odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego o 34 minuty. Najdłuższy czas dziennego odpoczynku w tym przedziale czasowym wyniósł bowiem 8 godzin i 26 minut (między godz. 15:00 a 23:26 w dniu 30 kwietnia 2012 r.). Z kolei w dniach 15-16 maja 2012 r. kierujący skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzin i 49 minut, gdyż najdłuższy czas nieprzerwanego odpoczynku dziennego w tym przedziale czasowym wyniósł 7 godzin i 11 minut (między godz. 4:52 a 12:03 dnia 16 maja 2012 r.). Podobnie w dniach 17-18 maja 2012 r. kierujący skrócił dzienny czas odpoczynku o 46 minut, gdyż najdłuższy czas nieprzerwanego odpoczynku dziennego w tym przedziale czasowym wyniósł 8 godzin i 14 minuty (między godz. 1:56 a 10:07 dnia 18 maja 2012 r.). Także w dniach 17-18 maja 2012 r. kierujący skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 56 minut, gdyż najdłuższy czas nieprzerwanego odpoczynku dziennego w tym przedziale czasowym wyniósł 9 godzin i 4 minuty (między godz. 1:53 a 10:57 dnia 18 czerwca 2012 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji, strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 92a w zw. z art. 92 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do nieprawidłowości sprecyzowanych w załączniku nr 3 do u.t.d. Strona skarżąca wskazała na brak wpływu na samoistne działanie kierującego pojazdem polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku. W odwołaniu podniesiono, że skarżąca nie jest pracodawcą tego kierującego, który sam decydował o tempie swojej pracy (strona skarżąca stwierdziła, że harmonogram pracy uwzględnia konieczny odpoczynek kierujących). W odwołaniu podkreślono, że strona skarżąca nie miała wiedzy o wykazanych nieprawidłowościach ani nie godziła się na nie – były bowiem wynikiem działania kierującego, na które skarżąca nie miała wpływu. Skarżąca zauważyła również, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana "na nieprawidłowym wzorze". Wobec tego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżoną decyzją, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg postępowania i przypomniał treść przepisów prawa znajdujących zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, iż strona skarżąca ponosi odpowiedzialność nie tylko za kierowców u siebie zatrudnionych, ale również za wszystkich, którzy pozostają w jej dyspozycji – zatem również za kierującego H. C., który wykonywał na rzecz strony skarżącej transport drogowy. W ocenie organu drugiej instancji, okoliczności sprawy nie wskazują, by strona skarżąca nie miała wpływu na powstanie ww. naruszeń czasu pracy kierującego. Nie wykazała również, by organizacja jej pracy – a w szczególności określenie terminów odbiorów towaru, dostawy i planowanej trasy – wykluczała naruszanie przepisów o czasie pracy, przedstawiając stosowne dowody. Przypomniano również, że przedsiębiorca jest obowiązany do bieżącego nadzoru nad pracą kierowcy, z którego usług korzysta w ramach transportu drogowego. Organ wyjaśnił ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy wymagane przez prawo. Pismem z dnia 14 stycznia 2012 r. A Sp. z o.o. w A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 92a u.t.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stwierdzonych nieprawidłowości oraz 2) art. 93 ust. 3 w zw. z art. 92b i 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnych, pomimo wystąpienia okoliczności określonych w art. 92b oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Uzasadnienie skargi koncentrowało się na wykazaniu braku odpowiedzialności strony skarżącej za uchybienia stwierdzone przez organy w kontrolowanym postępowaniu. Wskazano, że strona skarżąca nie wywierała presji czasowej na kierowców, a ich wynagrodzenie nie było uzależnione od przejechanych kilometrów czy terminowości lub ilości dostarczenia ładunku. Również zadania przewozowe były tak ustawiane, aby nie wymuszać naruszeń czasu pracy – to kierowcy decydowali o tempie pracy. Strona skarżąca nie mogła wiedzieć o popełnionych przez kierowcę naruszeniach przepisów, gdyż odczytywanie kart odbywa się zgodnie z przepisami co 28 dni. Strona skarżąca szkoli ponadto swoich kierowców w zasadach czasu pracy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art.134 p. p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do rozpoznawania niniejszej sprawy wynika z § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. Nr 89, poz. 506 ze zm.), zgodnie z którym rozpoznawanie spraw z zakresu działania tego organu, dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a u.t.d. przekazano się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji wypada zauważyć, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych w zakresie istnienia wykazanych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego naruszeń czasu pracy kierujących pojazdami w ramach transportu drogowego ani wysokości orzeczonej administracyjnie kary pieniężnej. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem przypisania stronie skarżącej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. Na gruncie rozpoznawanej sprawy strona skarżąca zauważyła, że o wyłączeniu jej odpowiedzialności za powstałe uchybienia decyduje treść art. 92a u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a. rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c. umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takiej sytuacji, za naruszenie ww. przepisów karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92 u.t.d., podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. Strona skarżąca powoływała się również na treść art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Na gruncie powyższych przepisów można stwierdzić, że przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce gdy wyłączną winą za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia (kierowca) lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytą staranność tzn. uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje tutaj domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców tak aby nie dochodziło do naruszenia prawa. Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone i ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w przytoczonych wyżej przepisach u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy. Należy zaznaczyć, iż oba wymienione przepisy mają charakter wyjątkowy i podlegają interpretacji ścisłej. Na przewoźniku spoczywa zatem ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08, z 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 936/09, z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 4/09, z 2 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 140/10, z 13 października 2009 r. sygn. akt II GSK 93/09, z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 976/09 i z 24 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 258/10 oraz z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 404/10. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, strona skarżąca sprowadziła swoją aktywność w powyższym zakresie wyłącznie do podnoszenia kolejnych twierdzeń o inicjatywach związanych z realizacją swoich ustawowych obowiązków. Podpisane przez kierowcę H. C. oświadczenia wskazujące na zapoznanie się tej osoby z treścią przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku w żaden sposób nie wyłączają odpowiedzialności strony skarżącej. Przedłożone dokumenty są bowiem standardowymi formularzami, które mogą dowodzić wyłącznie tego, dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokumenty takie stanowią zatem jedynie dowód na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, lecz nie przesądzają o zgodności zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym. Także przedłożone w toku postępowania administracyjnego dokumenty dotyczące zakresu odpowiedzialności kierowcy jako pracownika nie mają wpływu na odpowiedzialność strony skarżącej jako przedsiębiorcy prowadzącego transport drogowy. Stanowiące element stosunku pracy zasady odpowiedzialności mogą co najwyżej ustalać prawa i obowiązki stron tego stosunku, w żadnym jednak wypadku nie mogą modyfikować norm prawa powszechnie obowiązującego. Taki zaś charakter mają bezwzględnie obowiązujące, przytoczone powyżej przepisy u.t.d. Strona skarżąca nie podniosła natomiast żadnych konkretnych argumentów, odnoszących się do usług transportu drogowego świadczonych w dniach, w których wykazano naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, a które pozwoliłyby organowi uznać, że strona skarżąca może uwolnić się od odpowiedzialności za te naruszenia na zasadzie art. 92a ust. 1 lub art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. W szczególności nie przedstawiono informacji obrazujących ustalenia w zakresie umówionego czasu odbioru i dostawy transportu, planowanej i rzeczywistej trasy przejazdu transportu itd. Tylko takie dokumenty mogłyby uzasadnić ustalenie, że w tym konkretnym przypadku (w dniach, w których stwierdzono naruszenie przepisów) strona skarżąca zrobiła wszystko, co możliwe, by zapewnić kierującemu możliwość przestrzegania przepisów o czasie pracy. Sąd pragnie w tym miejscu przypomnieć, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny. Istnieje możliwość zwolnienia przedsiębiorstwa z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jeżeli zostaną spełnione szczegółowe warunki określone w przepisach u.t.d. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, LEX nr 920618). Jednak w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego strona skarżąca nie wykazała, by takie przesłanki zostały spełnione, stąd nie ma podstaw by wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Skoro tak, to wypada przypomnieć, że przepisy u.t.d. przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji trafnie zauważył, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2012 r. została wydana zgodnie ze wzorem wynikającym z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184). Zgodnie z § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, decyzję sporządza się według wzoru określonego w załączniku. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zauważył, że prawodawca nie wymaga, by organ inspekcji drogowej wydając decyzję w pierwszej instancji wypełniał formularz stanowiący załącznik nr 3 do rozporządzenia, a jedynie, by decyzja tego organu zawierała wszystkie elementy określone w tym załączniku. Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja była dotknięta innymi wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Należy w szczególności zauważyć, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a których udowodnienie nie było – jak wyżej zauważono – zadaniem strony zgodnie z jej interesem. Tak ustalony stan faktyczny stał się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a.