III SA/Kr 436/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 lutego 2017 r. nr [...] odmówił K. K. – dalej skarżący, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. r. znak: [....] orzekającej o odmowie przyznania pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej dla osoby opuszczającej po osiągnięciu pełnoletności, placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie przyznania pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej dla skarżącego jako osoby opuszczającej po osiągnięciu pełnoletności placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Przedmiotowa decyzja zawierająca prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania została doręczona skarżącemu osobiście w siedzibie organu w dniu 19 grudnia 2016 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 stycznia 2017r. Organ stwierdził , że odwołanie od powyższej decyzji skarżący złożył osobiście – za pośrednictwem organu I instancji - w dniu 5 stycznia 2017 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu do złożenia odwołania. Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wyjaśniając , że w dniach od 30 grudnia 2016 r. do 3 stycznia 2017 r. był chory i nie mógł złożyć odwołania w terminie . Do wniosku skarżący dołączył zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza medycyny rodzinnej , w którym widnieje zapis : "zwolnienie od zajęć z powodu choroby w dniach 30.12.2016 – 3.01.2017". Odmawiając przywrócenia terminu do złożenia odwołania , Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na treść art. 129 § 2 k.p.a. , zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszenie ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ stwierdził, że termin ustawowy jest terminem wiążącym zarówno organy administracji, jak i też uczestników postępowania. Termin ten nie może być przez nikogo zmieniany , a jedynie na prośbę zainteresowanego może być przywrócony na zasadach określonych w art. 58-59 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) – dalej jako k.p.a. k.p.a. Przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej zostały sformułowane w art. 58 k.p.a , zgodnie z którym o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej decyduje łączne spełnienie czterech przesłanek: - strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; - strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy; - wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni do dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; - jednocześnie z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że brak winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności procesowych i można mówić o niej tylko wówczas, gdy dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody niezależnej od strony. W ocenie organu odwoławczego, nie może stanowić usprawiedliwienia uchybienia terminowi do złożenia odwołania podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w dniach od 30 grudnia 2016 r. do 3 stycznia 2017 r. był chory, co potwierdził zaświadczeniem lekarskim z dnia 3 stycznia 2017 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z zaświadczenia tego nie wynika, jakie było rozpoznanie lekarza wystawiającego zaświadczenie. Ponadto zaświadczenie obejmuje jedynie 5 dni, a na złożenie odwołania skarżący miał 14 dni. W związku z powyższym przyjmując obiektywny miernik staranności w działaniu osoby należycie dbającej o swoje interesy, organ odwoławczy uznał, że zwlekanie ze złożeniem odwołania do ostatniego 14-dniowego terminu stanowi wyniki niedbalstwa strony postępowania. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił , że organ błędnie przyjął , iż odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r, znak: [...] skarżący złożył osobiście – za pośrednictwem organu I instancji - w dniu 5 stycznia 2017 r. Skarżący stwierdził , że odwołanie zostało wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 3 stycznia 2017 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i na potwierdzenie swojego stanowiska dołączył do skargi m.in. kopię potwierdzenia nadania przesyłki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa . Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw , Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2017 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kwestia przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z powyższymi regulacjami o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej decyduje łączne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu (1); wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (2); jednocześnie z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (3); we wniosku zostaną uprawdopodobnione okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu oraz powstaną ujemne dla strony skutki w zakresie postępowania (4). W tym miejscu wskazać należy, że ocena tej okoliczności winna zostać dokonana w świetle ochrony praw strony (por. ww. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 października 2015 r., sygn. akt I OPS 1/15), a przede wszystkim zapewnienia jej gwarantowanej tak normami konstytucyjnymi, jak i przepisami prawa międzynarodowego podwójnej gwarancji ochrony praw jednostki na drodze prawa do procesu i prawa do sądu w postępowaniu administracyjnym (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim, art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Należy pamiętać, że w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu przepis art. 58 § 1 k.p.a. obciąża stronę ubiegającą się o przywrócenie terminu ciężarem wykazania, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu, jednakże brak winy nie musi być udowodniony, lecz jedynie uprawdopodobniony. Uwzględniając dorobek judykatury i literatury przypomnieć należy, że uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od udowodnienia , uprawdopodobnienie nie musi uczynić określonego faktu pewnym. Zasadnie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania o prawdopodobieństwie, wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności. W odniesieniu do owego uprawdopodobnienia trafnie w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstaw prawnych by przyjąć, iż "organ oprócz oceny okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę winien z urzędu wyjaśniać powody naruszenia terminu i poszukiwać przyczyn uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., II GSK 278/11, LEX nr 1137932). Jednak podkreślenia wymaga przy tym, że to do organu orzekającego, a nie do strony należy ocena, czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku, względnie, czy jest ono wystarczające. To wielokrotnie przywoływane w literaturze i orzecznictwie twierdzenie jest tutaj bardzo istotne. Strona przedstawiając materiał, którym dysponuje dla uprawdopodobnienia braku winy, nie jest w stanie przewidzieć, czy dla organu jest to materiał wystarczający - przekonywujący. W związku z powyższym ocena wiarygodności twierdzeń strony nie może być dowolna ; musi opierać się na obiektywnych przesłankach. Aby uniknąć zarzutu dowolności, organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć ocenę materiału przedstawianego przez stronę na wszechstronnej analizie, co oznacza, że nie może pominąć jakiegokolwiek elementu, ani też budować twierdzeń nie opartych o ten materiał. W wyroku z dnia 25 września 2013 r., II GSK 1791/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że "uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia – nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych". W podobny sposób wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., II OSK 2267/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wskazując, że w sytuacji, gdy strona twierdzi, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, a organ prowadzący postępowanie administracyjne będzie miał wątpliwości co do okoliczności powoływanych przez stronę, to powinien podjąć działania niezbędne do wyjaśnienia kwestii budzącej wątpliwość. "Tylko takie stanowisko jest bowiem do pogodzenia z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Natomiast sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia braku winy przez zainteresowanego przywróceniem terminu nie zwalnia organu od podjęcia działań, których celem z uwagi na słuszny interes obywateli będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Wysoce prawdopodobna jest bowiem sytuacja, w której podmiot wnoszący o przywrócenie terminu, po powzięciu informacji o wątpliwościach organu administracji publicznej, będzie w stanie przedstawić okoliczności prowadzące do nabrania przez organ prowadzący postępowanie pewności co do istnienia okoliczności, uzasadniających przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej" (por. też wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., II GSK 222/10, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2014 r., II SA/Łd 1341/13, CBOSA, cytaty orzecznictwa za: Hanna Knysiak – Molczyk, Komentarz do art. 58 k.p.a., publ. Lex/el.). Wobec tego, rozstrzygając kwestię przywrócenia terminu, organy z jednej strony nie są zobowiązane do poszukiwania z urzędu wszelkich okoliczności służących potwierdzeniu tezy strony. Z drugiej zaś strony - zgodnie z art. 7 k.p.a., w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści przedstawianych materiałów służących uprawdopodobnieniu, zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z obowiązku tego wynika wspomniany już zakaz dokonywania przez organy dowolnych ustaleń faktycznych. Skoro art. 58 § 1 k.p.a. jako konieczną przesłankę przywrócenia terminu określa brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu, należy uznać, że jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. W ocenie Sądu przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu należy zaliczyć m.in. chorobę, która nie pozwala się na wyręczenie się inną osobą. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że okolicznością bezsporną jest , że w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2016r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej jako osoby opuszczającej po osiągnięciu pełnoletności placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Przedmiotowa decyzja została skarżącemu doręczona w dniu 19 grudnia 2016r, a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 stycznia 2017r. W tym terminie odwołanie nie zostało złożone. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika , że odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 3 stycznia 2017r, natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło w dniu 5 stycznia 2017r. Dowodem na powyższą okoliczność jest koperta , w której przesłano odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu oraz kserokopia pocztowego nadania przesyłek listowych przez skarżącego. Skarżący nie kwestionuje faktu , że termin do złożenia odwołania minął w dniu 2 stycznia 2017r. , jednak – jak wynika z zaświadczenia lekarskiego , w okresie od dnia 30 grudnia 2016r. do dnia 3 stycznia 2017r. był chory. W ocenie Sądu , podnoszona przez skarżącego okoliczność tj. choroba skarżącego może świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu w sytuacji, gdy uniemożliwia ona podjęcie czynności procesowych , w tym złożenie odwołania od decyzji , a nie jest możliwe posłużenie się inną osobą. Organ odwoławczy nie kwestionuje faktu choroby skarżącego w okresie , gdy bieg termin do wniesienia odwołania , jednak błędnie ocenił , że skoro choroba trwała 5 dni , a termin do złożenia odwołania wynosił 14 dni , to skarżący dopuścił się niedbalstwa zwlekając ze złożeniem odwołania do ostatniego dnia terminu. Powyższe stanowisko należy uznać za błędne i sprzeczne z prawem . Czynność procesowa dokonana w pierwszym dniu terminu , jest tak samo skuteczna , jak czynność dokonana w ostatnim dniu terminu . Organ w sposób nieuprawniony ograniczył skarżącemu termin do złożenia odwołania , uznając , że " zwlekanie" z tą czynnością procesową stanowi wyraz niedbalstwa ze strony skarżącego. Ustanowienie terminu 14 dniowego do wniesienia odwołania uprawnia stronę do podjęcia czynności w każdym dniu tego terminu, także w ostatnim, a okoliczność, że strona planowała dokonanie czynności nawet w ostatnim dniu terminu nie może stanowić podstawy do przyjęcia winy w uchybieniu terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 921/11, postanowienia NSA z dnia: 27 lipca 2010 r., sygn. akt II GZ 176/10; 26 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 178/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienny pogląd prowadzi bowiem do pozbawienia strony przysługującego jej prawa, w tym przypadku skorzystania z odwołania. Nie można bowiem wymagać od strony by przewidziała przeszkodę do wniesienia odwołania z odpowiednim wyprzedzeniem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zwlekanie z dokonaniem czynności nawet do ostatniego dnia terminu nie może być oceniane jako działanie zawinione przez stronę. Jeżeli więc zdarzenie uniemożliwiające jej dokonanie nastąpiło nawet w ostatnim dniu - niedokonanie czynności jest niezawinione. Rozstrzygając wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania organ miał obowiązek dokonać oceny przyczyny uchybienia terminu wskazanej przez skarżącego , tj. choroby potwierdzonej zaświadczeniem lekarskim dołączonym do wniosku. Organ administracyjny mógł zweryfikować np. poprzez przesłuchanie skarżącego i przyjęcie stosownych wyjaśnień , czy była to rzeczywiście tego rodzaju choroba , która uniemożliwiła mu napisanie i złożenie w terminie odwołania i czy ewentualnie mógł się w tym zakresie posłużyć osobą trzecią. Organ mógł też wezwać skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez wyjaśnienie wskazanych okoliczności. Organ nie zbadał , czy po stronie skarżącego istniały nie dające się usunąć przeszkody do dokonania ww. czynności procesowej w terminie. Analiza akt administracyjnych nie pozwala na wyjaśnienie tych kwestii , gdyż organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tych wątpliwości. Ograniczenie postępowania administracyjnego w sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jedynie do stwierdzenia , że skarżący mógł złożyć odwołanie wcześniej , nie czekając na ostatni dzień terminu narusza zasady prowadzenia postępowania , a to art.7 , art.8, art.9 i art.77 k.p.a. W ocenie Sądu , stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, a zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego . Sposób prowadzenia postępowania nie wzbudza zaufanie do organów administracji publicznej . Organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału koniecznego do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Biorąc pod uwagę poziom wykształcenia skarżącego ( podstawowy) , nieznajomość prawa , ale również jego sytuację rodzinną ( osoba pełnoletnia opuszczająca placówkę opiekuńczo-wychowawczą ) i charakter sprawy - należało w sposób szczególnie wnikliwy zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy mając na względzie interes skarżącego. Sąd nie kwestionuje, że ocena braku winy wymaga odniesienia się do obiektywnego miernika należytej staranności. Należy jednak zauważyć, że miernik zachowania należytej staranności nie ma charakteru uniwersalnego. Inne wymagania w zakresie zachowania należytej staranności kierowane są do osób wykształconych , inne do osób o niskiej świadomości prawnej. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonując powyższej oceny wydał zaskarżone orzeczenie przedwcześnie, z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego , bez uwzględnienia ochrony praw jednostki do procesu i prawa do sądu w postępowaniu administracyjnym . Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o odmowie przyznania pomocy na zagospodarowanie dla osoby opuszczającej placówkę opiekuńczo-wychowawczą " zamyka" skarżącemu możliwość weryfikacji tej decyzji przez organ odwoławczy , a także ewentualnie przez sąd administracyjny . Ww. decyzja rozstrzyga o istotnych – z punktu widzenia egzystencji - prawach strony , co obliguje organ do szczególnej wnikliwości w rozstrzyganiu sprawy i z należytą dbałością o ochronę jej praw . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny przeprowadzi postępowanie uzupełniające w zakresie wyżej wskazanym i wyjaśni , czy mimo choroby skarżący mógł złożyć odwołanie w terminie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami