III SA/Kr 444/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 lutego 2023 r., nr SKO.NA/4130/36/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r., SKO.NA/4130/36/2023, po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Okręgowego w Krakowie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2023 r., nr SKO.NA/4130/126/2022, o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z dnia 25 maja 2021 r. pozytywnie opiniującego wniosek B. W. w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). W postanowieniu z dnia 3 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21, nieważności uchwały Rady Gminy Gdów nr LVI/406/2018 z dnia 6 września 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów oraz wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r. nr VLI/407/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego na jej podstawie postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznało, że w obowiązującym systemie prawnym wzruszenie przedmiotowego postanowienia może nastąpić w drodze wznowienia postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, jednak po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję w indywidualnej sprawie, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i w przepisach szczególnych. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc, jednakże wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. W ocenie SKO, przedstawione stanowisko jest zbieżne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Nie można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej, który nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego czy też aktów prawa powszechnie obowiązującego, że wydając rozstrzygnięcie w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym w dacie wydania tego rozstrzygnięcia akt prawa miejscowego działał bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zarzucając postanowieniu naruszenie: 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.w.t.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że mimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Gdów w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną postanowienia GKRPA, w momencie wydania przez tę komisję zaskarżonego postanowienia nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy - wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej - uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego; 2. art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko - jako zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego - również stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji 3. naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia I instancyjnego, podczas gdy - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia GKRPA. Wobec powyższego Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc, nie można jednocześnie w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania postanowienia GKRPA unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym. Nie można zatem twierdzić, że coś nie istnieje i jednocześnie znajduje się w obiegu. Ponadto według Prokuratora żadna przesłanka wznowienia nie znajdowałby w rozpoznawanej sprawie zastosowania. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gdów nr LVI/406/2018 z dnia 6 września 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów. Z kolei wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r. nr VLI/407/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest natomiast postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 lutego 2023 r., SKO.NA/4130/36/2023, wydane po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Okręgowego w Krakowie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2023 r., nr SKO.NA/4130/126/2022, o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z dnia 25 maja 2021 r. pozytywnie opiniującego wniosek B. W. w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, który stanowił podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia administracyjnego. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a.) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych. Sąd podkreśla, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 u.w.t.p.a.) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwał, o których mowa w ww. art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. Notabene przepis ten został również powołany we wskazanych podstawach prawnych w postanowieniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z 25 maja 2021 r. W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., II SA/Sz 302/19, nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych to powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy". W rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej, albowiem akt prawa miejscowego (uchwała rady gminy) utracił moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji u.w.t.p.a.), lecz na skutek stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny. Ustawodawca w art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w takich sytuacjach. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych względów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56). Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 12 czerwca 2019 r., II FSK 788/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 27 października 2016 r.; II OSK 163/15; z 24 listopada 2016 r., 1490/15; z 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16; z 11 października 2017 r. II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002, z. 9, s. 15-24). Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r., II OSK 989/17, wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dotychczasowej linii orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16; z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r., II OSK 163/15; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 4 lipca 2017 r.; II OSK 1850/16; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08. Podkreślić też należy, że art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (Kodeks postępowania administracyjnego lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa k.p.a. oraz art. 240 §1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej). W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii GKRPA w Gdowie przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia GKRPA jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 listopada 2021 r., I SA/Sz 41/21), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2021, I SA/Sz 60/21). Sąd zauważa, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. u.w.t.p.a.). W ocenie Sądu w tym konkretnym stanie faktycznym Prokurator nie wskazał, jakie przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia decyzji (tu: postanowienia o pozytywnej opinii GKRPA) w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Dodać też należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. W ocenie orzekającego Sądu uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej przepisem szczególnym (art. 147 § 2 p.p.s.a.), na co Sąd już zwracał wyżej uwagę. W powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednakże w powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a, tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych. Argumentacja zaprezentowana powyżej jest zasadniczo zbieżna argumentacją zaprezentowaną we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w szczególności w wyrokach z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 592/23 i III SA/Kr 589/23, jako że odnośne sprawy miały w dużej mierze analogiczne uwarunkowania faktyczne i prawne. Z tych przyczyn Sąd uznał, że w sprawie nie zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.