III SA/Kr 475/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżących M. P. i R. P. od pisma Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r., znak [...] w sprawie zaprzestania dowozu przez gminę ich córki K. P. autobusem szkolnym do szkoły podstawowej w M. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] 2016 r. Wójt Gminy skierował do skarżących pismo, w którym poinformował ich, że dowóz ich córki K. P. autobusem szkolnym do szkoły podstawowej w M, od momentu zakończenia ferii zimowych w roku 2016 nie będzie już realizowany. W dalszej części pisma Wójt wyjaśnił powody i podstawy prawne swojego stanowiska. Pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. skarżący wnieśli odwołanie od powyższego pisma w którym zarzucili: - naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przez błędne zastosowanie w sprawie tegoż przepisu prawnego, polegające na niewłaściwym przyjęciu że Gmina nie ma obowiązku dowożenia K. P., mimo że odległość od siedliska gdzie zamieszkuje do Szkoły Podstawowej w M jest ok. 8 km, a to na skutek błędnego ustalenia ze fakt chęci odbioru tejże ze skrzyżowania z droga krajowa nr [...], powoduje, że jest tylko odległość 3 km od jej siedliska do tego skrzyżowania i dlatego nie ma obowiązku jej dowozu z siedliska do tej Szkoły Podstawowej; - naruszenie art. 7 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co polega na braku ustalenia odległości od siedliska, gdzie mieszka córka skarżących do miejsca gdzie mają zabrać autobus szkolny, faktu czy w tym miejscu autobus szkolny może się zatrzymywać, gdyż nie ma tam żadnego przystanku; - naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a co polega na tym, że brak jest ustalenia odległości od siedliska, gdzie mieszka małoletnia do miejsca gdzie ma ją zabrać autobus szkolny, faktu czy w tym miejscu autobus szkolny może się zatrzymywać, gdyż nie ma tam żadnego przystanku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że złożone odwołanie należało uznać za niedopuszczalne, gdyż zgodnie z art. 127 K.p.a. odwołanie przysługuje stronie wyłącznie od decyzji, a takiej w niniejszej sprawie nie wydano. Zdaniem SKO decyzja administracyjna wymaga podstawy prawnej ustalonej przez prawo materialne, a w niniejszej sprawie przepisy nie przewidują, by wyrażenie stanowiska w przedmiocie dowozu autobusem szkolnym dziecka do szkoły podstawowej miało nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Pismo Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r. nie jest w ocenie SKO decyzją administracyjną. Nie posiada ono zarówno formy decyzji - brak w nim elementów nakazanych przepisami ustawy (art. 124 §1 i §2 K.p.a.), jak również jego treść nie pozwala na uznanie go za decyzję. Nie rozstrzyga też o merytorycznych uprawnieniach odwołujących się, wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty w formie władczej wyrażanej w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego SKO stwierdziło brak podstaw do zaskarżenia tego pisma w drodze odwołania. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając: 1. naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. przez błędna interpretacje w sprawie tegoż przepisu prawnego polegającą na tym ze uznanie że zaskarżona decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r. wydana w sprawie [...] nie zawiera przedmiotu zaskarżenia, gdy tymczasem w odwołaniu M. P. i R. P. wyraźnie zaznaczono, że przedmiotem odwołania jest decyzja Wójta Gminy z [...] 2016 r. wydana w sprawie [...] o zaniechaniu przewożenia autobusem szkolnym do szkoły małoletniego dziecka skarżących K. P., zaś powyższa decyzja zawiera wymogi z art. 107 § 1 K.p.a. zawierając oznaczenie organu który ją wydał, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, sposób rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, jest podane imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe, osoby wydającej decyzje tj. Wójta Gminy, a w konsekwencji tego zaskarżona decyzja zawiera błędną interpretację przepisu art. 107 § 1 K.p.a.; 2. naruszenie art. 7 K.p.a. przez nie podjęcie w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a jedynie stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania z przyczyn formalnych a co w sprawie nie miało miejsca; 3. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a co w nin. sprawie polegało na tym że oparto zaskarżone postanowienie jedynie na błędnych faktycznie ustaleniu, że skarżona decyzja wydana w I instancji przez Wójta Gminy jest sprzeczna z przepisem art. 107 § 1 K.p.a. i w konsekwencji tego nie dokonano w sprawie w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 4. naruszenie art. 123 i 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne zastosowanie w sprawie tych przepisów prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". Zgodnie z treścią przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przechodząc do kwestii dopuszczalności skargi, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, 2) na postanowienia kończące postępowanie, 3) postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jedynie wyjątkowo postanowienie może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia co do zasady wydawane są w toku postępowania administracyjnego (akty procesowe), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienia kończące postępowanie w sprawie administracyjnej uznać należy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy też postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż postanowienie takie tamuje merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Postanowienia takie są ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od nich zażalenie. Ponieważ są jednak postanowieniami kończącymi postępowanie, przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Skarga była zatem dopuszczalna. Odnośnie merytorycznej oceny skargi, stwierdzić należy, że jest ona niezasadna. W kontrolowanej sprawie odwołanie zostało wniesione od pisma Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r., informującego skarżących, o zaprzestaniu dowozu przez Gminę ich córki K. P. autobusem szkolnym do szkoły podstawowej w M. W ocenie Sądu pisma tego nie można uznać za decyzję administracyjną. Kwestia obowiązku gminy zapewnienia dowozu dzieci do szkoły został uregulowana w art. 17 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156). Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawie dowozu dzieci do szkoły nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej, bowiem zawarte w tych przepisach unormowania w sposób wystarczający regulują sytuację prawną gminy i dziecka - ucznia wykonującego obowiązek szkolny, tak w zakresie bezpłatnego transportu, jak i zwrotu kosztów przejazdu czy transportu. Przepisy te kształtują sytuację prawną ich adresatów w sposób bezpośredni - ex lege. W tej sytuacji odmowę organu gminy zapewnienia darmowego dowozu dziecka do szkoły nie może być uznana za decyzję administracyjną lecz za inną czynność z zakresu administracji publicznej tego organu dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., która to czynność podlega kontroli sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1909/04, 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1022/09; prawomocne wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 205/06, z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 113/06, z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 630/07; WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07; WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07; WSA w Lublinie z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 194/11- dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest zatem, że w przypadku kiedy pisma organu nie można uznać za decyzję administracyjną, to nie może przysługiwać od niego odwołanie. Odwołanie bowiem zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. przysługuje wyłącznie od decyzji. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, na podstawie art. 134 K.p.a., wniesione przez skarżących odwołanie za niedopuszczalne. Z mocy przepisu art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy bowiem od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a. Podkreślić również należy, że postanowienie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy wydaje w fazie wstępnej postępowania przed organem II instancji, w której ustala, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy, może nastąpić dopiero w razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej. Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania odwołania. W tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi należało uznać za całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a.