III SA/Kr 510/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Ł. K. na akt Prezydenta Miasta z dnia 19 lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy postanawia: I. odrzucić skargę, II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. M. – N. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Pismem z dnia 19 lutego 2015 r., znak: [...], Prezydent Miasta, po raz kolejny poinformował Ł. K. o braku podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1170/13, po rozpoznaniu skargi Ł. K. na akt Prezydenta Miasta z dnia 9 lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy uchylił zaskarżony akt. W uzasadnieniu wyroku podano, że kwestionowany skargą akt Prezydenta Miasta został wydany na podstawie przepisów uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. z dnia 9 listopada 2012 r., poz. 5817), w tym w szczególności na podstawie § 54 ust. 1 pkt 2 tej uchwały. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 149/13 stwierdzono nieważność § 54 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały Rady Miasta. Ł. K. złożył w dniu 17 listopada 2014 r. kolejny wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy, o który się ubiega od 23 stycznia 2012 r. Z odpowiedzi udzielonej przez Prezydenta Miasta za wyżej opisanym, zaskarżonym do Sądu pismem z dnia 19 lutego 2015 r. wynikało, że Ł. K., w aktualnym stanie prawnym nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o najmem lokalu z tyt. niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wskazano, że w oparciu definicję "bezdomności", zawartą w uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 9 listopada 2012 r., poz. 5817 ze zm.), brak jest przesłanek by uznać ww. za osobę bezdomną. Brak jest również możliwości by wniosek strony został pozytywnie zweryfikowany w oparciu o inne zawarte w uchwale przesłanki. Nadto organ zaznaczył, że sprawa mieszkaniowa Ł. K. zostanie ponownie rozpatrzona po opuszczeniu przez niego zakładu karnego. Pismem z dnia 3 mara 2015 r. Ł. K. wezwał organ administracyjny do usunięcia naruszenia prawa. Prezydent Miasta udzielając odpowiedzi na powyższe wezwaniem w piśmie z dnia (doręczonym skarżącemu w dniu 13 kwietnia 2015 r.) podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w ww. piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2015r. Ł. K. zaskarżył ww. akt Prezydenta Miasta, odmawiający pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy, opisując swoją "batalię" z organem w tym przedmiocie. Skarżący powołał się przy tym na zapadły w jego sprawie prawomocny wyrok WSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/ Kr 1170/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, ze sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyr. WSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 455/12 oraz wyr. NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12.), ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie poddane kontroli wskutek wniesienia skargi pismo Prezydenta Miasta z dnia 19 lutego 2015 r. nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Skarżący domaga się udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy, pomimo, że nie spełnia warunków określonych w uchwale Rady Miasta [...] z dnia 10 października 2012 r., z uwagi na fakt, że skarżący nie jest osobą bezdomną. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m. in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 10 października 2012 r., która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Stanowisko to jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, a dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma zatem na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest z taką osobą umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. W niniejszym przypadku żądanie skarżącego nie obejmowało zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących. Wynika to jednoznacznie z treści kwestionowanego pisma, a po wtóre tak je potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest zatem pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze ze skarżącym umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.