III SA/Kr 654/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Gminy G z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w G postanawia skargę odrzucić. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013r. W dniu 23 stycznia 2012r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w G. Uchwała została podjęta na podstawie art. 62 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W dniu 21 marca 2012r. (data prezentaty organu) do Urzędu Gminy wpłynęło pismo R. K. z dnia 20 marca 2012r., w którym wezwał on Radę Gminy do uchylenia powyższej uchwały z dnia 23 stycznia 2012r. Nr [...] jako sprzecznej z prawem, a w szczególności z przepisami art. 58, 59 i 62 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2571 z późn. zm.). Pismem z dnia 16 kwietnia 2012r. znak: [...] Przewodniczący Rady Gminy poinformował R. K., iż ze względu na szczególne skomplikowanie zagadnienia związanego z przedmiotową uchwałą oraz z uwagi na plany pracy Rady Gminy, Rada ustosunkuje się do wezwania w dwumiesięcznym terminie. Z kolei pismem z dnia 18 maja 2012r. znak: [...] Przewodniczący Rady Gminy poinformował R. K., iż Rada Gminy nie zajęła stanowiska odnośnie jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 marca 2012r. W dniu 6 czerwca 2012r. (data stempla pocztowego) R. K. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 stycznia 2012r. [...] w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w G. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2012r., sygn. akt III SA/Kr 964/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 stycznia 2012r. Nr [...], jako wniesioną po terminie. Z kolei postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013r., sygn. akt III SA/Kr 964/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił wniosek R. K. i przywrócił mu termin do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt I OZ 241/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Wójta Gminy na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2013r., sygn. akt III SA/Kr 964/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 stycznia 2012r. Nr [...] w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w G. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i pochodzi od uprawnionego podmiotu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz.270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 3 § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a., a zatem również w stosunku do art. 50 § 1 tej ustawy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1919/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 490/09, LEX nr 517520). Przy braku wyraźnej normy w ustawie o systemie oświaty, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z warunków umożliwiających rozpoznanie niniejszej skargi jest zatem stwierdzenie istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej. Przepis art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Niewątpliwie zakres tego unormowania zawęża krąg osób uprawnionych do złożenia skargi w stosunku do kręgu podmiotów, którym przyznano prawo wnoszenia skarg na zasadach ogólnych, przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Legitymację do złożenia skargi na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym nabywa się zatem jedynie wtedy, gdy doszło do naruszenia podjętą uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu. Przedmiotem skargi R. K. jest uchwała Rady Gminy z dnia 23 stycznia 2012r. Nr [...] w sprawie zamiaru w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w G. Uchwała została podjęta na podstawie art. 62 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały "Z dniem 1 września 2012r. zamierza się utworzyć Zespół Szkół w G, który będzie obejmował: 1. Szkołę Podstawową [...] w G 2. Publiczne Gimnazjum [...] w W, które zamierza się przenieść do miejscowości G – budynek Szkoły Podstawowej w G pod adresem: G nr [...]". W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej treść zaskarżonej uchwały oraz powołaną w niej podstawę prawną, a także fakt, że w jej następstwie w późniejszym czasie została wydana kolejna uchwała, tym razem dokonująca przeniesienia siedziby szkoły (uchwała Rady Gminy z dnia 27 marca 2012r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w G i nadania mu pierwszego statutu) należy uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą intencyjną, w której Rada wyraziła dopiero zamiar utworzenia zespołu szkół. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem o utworzeniu zespołu szkół, przeniesieniu siedziby szkoły, ani o jej likwidacji, a jedynie uruchamia procedurę zmierzającą do utworzenia zespołu szkół, która w dalszej konsekwencji dopiero doprowadzić mogła do podjęcia uchwały dokonującej utworzenia tego zespołu. O intencyjnym jedynie charakterze zaskarżonej uchwały świadczy także dalsza jej treść, zawarta w kolejnych paragrafach. W §2 zawarto zobowiązanie dla Wójta Gminy do wystąpienia do Kuratora Oświaty o opinię w sprawie utworzenia Zespołu Szkół, a w § 3 wskazano, że połączenie szkół w zespół wymaga pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, zaś akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół wchodzących w skład zespołu. Należy zatem rozważyć, czy wobec faktu, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie nienormatywny, intencyjny, może być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Badając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca dopełniła wymogu poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przywrócony też został termin do wniesienia skargi. Konieczne pozostało zatem ustalenie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Owo naruszenie winno przy tym być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, z dnia 11 stycznia 2008r., II OSK 1413/07, LEX nr 463987, w postanowieniu z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymację skargową wywodzi bowiem skarżący z tego, że jest rodzicem ucznia szkoły, której siedziba może ulec zmianie w razie jej włączenia do zespołu szkół w G. Tymczasem zaskarżona uchwała ma jedynie intencyjny charakter, wyraża dopiero zamiar utworzenia zespołu szkół i przeniesienia siedziby gimnazjum, ale powstania tego zespołu szkół i przeniesienia siedziby jeszcze nie przesądza. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci powstania zespołu szkół, lecz wszczyna dopiero procedurę, która do podjęcia takiej uchwały wywołującej skutek w postaci utworzenia zespołu szkół może, choć nie musi doprowadzić. Należy zatem ocenić, że zaskarżona uchwała, jako jedynie intencyjna i nie mająca normatywnego charakteru w tym znaczeniu, że nie zawierająca norm prawnych adresowanych do strony skarżącej i tworzących dla niej określonych uprawnień lub obowiązków, nie mogła naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia. Należy zatem stwierdzić, że argumenty, które powołuje strona skarżąca na uzasadnienie tego, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, nie są uzasadnione. Jak wynika z akt sprawy, celem zaskarżonej uchwały było jedynie podjęcie zamiaru utworzenia zespołu szkół, a nie dokonanie tej reorganizacji. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku w postaci powstania zespołu szkół i przeniesienia siedziby szkoły czy jej likwidacji, na który powołuje się strona skarżąca. Należy zatem ocenić, że strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie ma bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g., powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym, w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 §2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.