III SAB/Kr 32/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. w sprawy ze skargi M. J. i R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w przedmiocie zmiany oznakowania drogi dojazdowej postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym M. J. i R. J. solidarnie wpis w wysokości 100 (słownie: sto) złotych. Pismem z dnia 18 września 2023 r. skarżący M. J. i R. J. skierowali do Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna wniosek o przywrócenie/zmianę oznakowania drogi dojazdowej do nieruchomości przy ulicy R. [...] (działka nr [...]). Skarżący wskazali, że aktualnie przy budynku szkoły, na drodze dojazdowej (dz. nr [...]), posadowiony jest informacyjny znak drogowy D-4a (droga bez przejazdu). W związku z tym, że droga dojazdowa prowadzi wyłącznie do nieruchomości skarżących, wnoszą o zmianę znaku drogowego na poprzedni, gdyż obecny znak – droga bez przejazdu uprawnia wszystkich mieszkańców, a także turystów do wjazdu oraz parkowania na terenie działki nr [...]. Skarżący skierowali zatem żądanie o przywrócenie poprzedniego znaku – zakaz ruchu – z wyłączeniem mieszkańców i zaopatrzenia. Nadto wskazali, że dojazd do ich nieruchomości stanowi ciąg pieszo-jezdny, którego szerokość jest mniejsza niż 5 m (dokładnie 3,5 m), co uniemożliwia ruch i stwarza liczne zagrożenia. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w piśmie z 12 października 2023 r. poinformował skarżących, że istniejące oznakowanie nie zostanie zmienione. Wyjaśnił również skarżącym, że droga na terenie dz. nr [...] nie prowadzi wyłącznie do nieruchomości skarżących, ale pełni funkcję drogi dojazdowej do siedziby PGW wody Polskie Nadzór Wodny w Muszynie oraz prywatnych mieszkań. Poinformowano też, że deformacje w nawierzchni zostaną usunięte. W kolejnym piśmie z dnia 27 października 2023 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, skarżący wskazali, że w ich ocenie wskazany przez Burmistrza argument przemawia za zmianą znaku. Skarżący ponowili też pytanie, co było przyczyną zmiany znaku drogowego, a także czy droga dojazdowa (działka [...]) o szerokości 3,5 m wypełnia wymagania zapewnienia dojścia i dojazdu z par. 14 ust. 1 rozporządzenia Min. Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kolejnym piśmie z 1 lutego 2024 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, skarżący ponowili prośbę o odpowiedź na poprzednio wysłane pismo z 27 października 2023 r. Wskazując na nienależyty stan pobocza i jezdni polegający na różnicy poziomów, skarżący zwrócili się do Burmistrza o wyrównanie różnicy poziomów i usunięcie z pobocza drogi – tuneli foliowych, które nie powinny być tam usytuowane. Pismem z dnia 12 marca 2024 r. (15 kwietnia 2024 r,. data wpływu do sądu) skarżący wnieśli za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna skargę na przewlekłość postępowania. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że w postępowaniu przed Urzędem Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, nastąpiła przewlekłość postępowania, 2) wydanie Urzędowi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna zalecenia udzielenia odpowiedzi na pisma i wnioski skarżących, 3) przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz skarżących kwoty 10 000 zł, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że 18 września 2023 r. wnieśli wniosek o przywrócenie/zmianę oznakowania drogi. Odpowiedź na przytoczony wniosek skarżący otrzymali 12 października 2023 r. Jednakże z uwagi na brak satysfakcjonującej skarżących odpowiedzi, skarżący podjęli polemikę z ze stanowiskiem Burmistrza przedstawionym w piśmie z 12 października 2023 r. W związku z opieszałością urzędu skarżący 1 lutego 2024 r. wystosowali ponaglenie z prośbą o odpowiedź na pismo z 27 października 2023 r. W odpowiedzi na pismo skarżących z dnia 1 lutego 2024 r oraz 27 października 2023 r. organ administracyjny w piśmie z 19 marca 2024 r. poinformował skarżących, że droga dojazdowa zlokalizowana na dz. ewid. nr [...] w M. spełnia wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 poz. 1225) w zakresie zapewnienia minimalnej przestrzeni niezbędnej dla dojazdu służb ratowniczych oraz dla celów p.poż. Organ wskazał, że utwardzona jezdnia jest tylko jednym z elementów drogi, na którą składają się również takie elementy jak m.in. pobocza. Tutejszy Urząd nie posiada żadnych danych mogących sugerować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników ruchu na przedmiotowej drodze i konieczność zastosowania rozwiązań ograniczających ruch pojazdów. Jednocześnie poinformowano skarżących, że art. 14 ww. rozporządzenia nie ma korelacji z istniejącą organizacją ruchu w związku z powyższym podtrzymuję stanowisko zawarte w piśmie z dnia 12.10.2023 r. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, organ administracyjny wniósł o odrzucenie skargi (z uwagi na to, że skarżący nie wnieśli ponaglenia) ewentualnie o jej oddalenie. Skarżący wezwani przez Sąd do uzupełnienia skargi o dowód ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. w tej sprawie, w piśmie z dnia 15 lipca 2024 r. przedłożyli kopię ponaglenia, które stanowiło pismo skarżących z dnia 1 lutego 2024 r. (wniesione do organu tego samego dnia). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w przedmiocie wniosku skarżących o przywrócenie/zmianę oznakowania drogi dojazdowej (do nieruchomości przy ulicy R. [...], działka nr [...]) poprzez zastąpienie znaku D-4a (droga bez przejazdu) znakiem B-1 (zakaz ruchu) wraz z tabliczką uzupełniającą. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. ze 1267 zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.935) - dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi zaś, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W konsekwencji, jeżeli strona skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego środka zaskarżenia, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 125/15). Jak wynika z art. 37 k.p.a. Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeśli nie ma takiego organu – do organu rozpatrującego sprawę. Ponaglenie powinno czynić zadość wymaganiom określonym w art. 63, tj. zawierać oznaczenie podmiotu wnoszącego ponaglenie i jego adres, żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości oraz podpis wnoszącego ponaglenie. Sąd uznał, że pismo skarżących z dnia 1 lutego 2024 r. stanowiło ponaglenie. Pomimo, iż ww. pismo skarżących nie zostało zatytułowane ponaglenie oraz nie zawierało żądania stwierdzenia przewlekłości, to zawarty w nim zwrot "zwracamy się z ponowną prośbą o odpowiedź", (...) jednocześnie prosimy o odpowiedź na pismo z dnia 27 października 2023 r." mógł wskazywać, że jest to ponaglenie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Zarzucane w skardze przewlekłe prowadzenie przez organ sprawy dotyczącej, ogólnie mówiąc, zmiany znaku drogowego (poprzez zastąpienie znaku D-4a (droga bez przejazdu) znakiem B-1 (zakaz ruchu) wraz z tabliczką uzupełniającą) – co wprost zostało wskazane w uzasadnieniu skargi (a także wynika z wniosku z 18 września 2023 r. i kolejnych pism wnoszonych przez skarżących) nie mieści się w dyspozycji powyższego przepisu. W orzecznictwie bowiem jednolicie przyjmuje się, że ustawienie lub usunięcie znaku drogowego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno- technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. W szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny prezentował takie właśnie stanowisko wskazując, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (patrz np: postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012r., sygn. akt I OSK 1086/12, postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 712/15, postanowienie NSA z dnia 1 września 2011r., sygn. akt I OSK 1394/11, postanowienie NSA z dnia 11 października 2011r., sygn. akt I OSK 1767/11, postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2003/10, dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). Ponadto znak drogowy stanowi przykład aktu gminnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nie można powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt I OSK 735/10). Kognicji sądów administracyjnych podlega natomiast czynność materialno–techniczna, jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu, a nie czynność faktyczna polegająca na ustawieniu, bądź usunięciu czy zmianie konkretnego znaku drogowego na inny, która jest przedmiotem skargi w przedmiotowej sprawie. Wskazać więc należy, że skarga przysługuje na akt jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 26 czerwca 2014r. syg. akt I OPS 14/13 rozstrzygnął kwestię zakwalifikowania prawnego zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ – jednostkę samorządu terytorialnego, uznając je za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalny do sądu administracyjnego na mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto, należy podkreślić, że organ administracyjny w piśmie z dnia 12 października 2023 r. udzielił skarżącym odpowiedzi na ich wniosek z dnia 18 września 2023 r. Do wniosków skarżących ustosunkowano się też w piśmie z dnia 19 marca 2024 r. Podsumowując - ponieważ na czynność postawienia/usunięcia/zmiany znaku drogowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tj. w tym przedmiocie nie wydaje się decyzji, postanowienia i nie jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - to tym samym, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie przysługuje też do sądu administracyjnego skarga na przewlekłe prowadzenie postepowania w tym zakresie. W oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę (pkt I). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II).