III SAB/Kr 36/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. P. – A w K na przewlekłość Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów skargę oddala. K. P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A" K. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w sprawach o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów znak [...], [...], [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniach 5 i 12 listopada 2012 r. oraz 7 stycznia 2013 r. K. P. złożyła Naczelnikowi Urzędu Skarbowego wnioski dotyczące wydania decyzji administracyjnych o zapłacie za przechowywanie na jej parkingu pojazdów o numerach rejestracyjnych: Polonez Truck [...], Fiat 126p [...], Fiat 126p [...], Nissan [...], Fiat 126p [...], Ford Fiesta [...] i BMW [...]. W odpowiedzi na wniosek z dnia 5 listopada 2012 r., organ pismem z dnia 23 listopada 2012 r. poinformował stronę, że wynagrodzenie za przechowanie pojazdów należne jest na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018), a nie na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo o ruchu drogowym). Skarb Państwa ponosi koszty za okres przechowywania po upływie 6-miesięcznego terminu od dnia usunięcia pojazdu do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do dnia 4 września 2010 r. W związku z powyższym, organ zwrócił się do strony o przedłożenie zestawienia rozliczenia wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem pojazdów: Polonez Truck za okres od dnia 21 listopada 2009 r. do dnia 4 września 2010 r. oraz Ford Fiesta za okres od dnia 5 listopada 2009 r. do dnia 4 września 2010 r. Obowiązek ten zrealizował pełnomocnik strony pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał wniosek strony z dnia 5 listopada 2012 r. Staroście jako organowi właściwemu miejscowo i rzeczowo do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OW 112/12, że wniosek został złożony w dacie obowiązywania art. 10 a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 ust. 10 pkt j ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018), a zatem organem właściwym jest starosta. Podobnie załatwiony został wniosek strony z dnia 12 listopada 2012 r., który został przekazany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Staroście pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. oraz wniosek z dnia 7 stycznia 2013 r., przekazany pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. Wszystkie powyższe wnioski zostały przekazane przez Starostę według właściwości miejscowej Prezydentowi Miasta, ze względu na fakt, że pojazdy usunięte zostały z terenu powiatu grodzkiego. Pismem z dnia 26 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, stwierdzając, że mimo upływu terminów przewidzianych przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wnioski o przyznanie wynagrodzenia nie zostały merytorycznie rozpoznane, a organy notorycznie stwierdzają swoją niewłaściwość i wzajemnie nieprawidłowo przekazują sobie wnioski. Postanowienie z dnia 26 kwietnia 2013 r. znak [...] Dyrektor Izby Skarbowej uznał zażalenie za bezzasadne, wskazując, że Naczelnik Urzędu Skarbowego nie prowadzi żadnego postępowania z wniosków strony, stąd nie można mówić o jego przewlekłości. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącej, żądając zobowiązania organu do wydania w terminie dwóch tygodni postanowienia w sprawie przyznania wynagrodzenia za przechowanie pojazdów. W uzasadnieniu pełnomocnik streścił przebieg postępowania oraz wskazał, że błędny jest pogląd organu wyższego, jakoby Naczelnik Urzędu Skarbowego nie prowadził żadnego postępowania w sprawie, bowiem organ ten przekazał prowadzenie postępowania w sposób nieprawidłowy niewłaściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że trudno dopatrzyć się znamion przewlekłości, skoro po przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością staroście, nie prowadzi już tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów. Możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało jednakże zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Sąd rozpatrując skargę na przewlekłość postępowania ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 -4 P.p.s.a. oraz czy można przypisać organowi niedochowanie należytej staranności w zorganizowaniu procesowania, które uniemożliwiło zakończenie go w rozsądnym terminie. Ponadto Sąd zobowiązany jest zbadać, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość postępowania strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 k.p.a., co potwierdza zażalenie strony z dnia 26 marca 2013 r. na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, które postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 26 kwietnia 2013 r., znak: [...], zostało uznane za bezzasadne. Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Dokonane przez Sąd ustalenia w oparciu o akta administracyjne uzasadniają przyjęcie wniosku, że prowadzone przez organ postępowanie i podejmowane czynności nie wypełniają wskazanego powyżej pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo o ruchu drogowym), koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. k) ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 września 2010 r. Ponadto, zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy. Powyższe oznacza, że od dnia 4 września 2010 r. (data wejścia w życie zmian w ustawie Prawo o ruchu drogowym, wprowadzonych ustawą z dnia 22 lipca 2010 r.), organem właściwym w sprawie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi publicznej jest starosta (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 152/11, oraz z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 139/12, a także w postanowieniach z dnia 17 lipca 2012 r., sygn.. akt I OW 95/12 niepublik., z dnia 13 lipca 2012 r., sygn.. akt I OW 93/12 oraz I OW 94/12, z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn.. akt I OW 96/11, czy z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 72/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji uznać należało, że wniesione przez skarżącą do Naczelnika Urzędu Skarbowego wnioski z dnia 5 i 12 listopada 2012 r. oraz 7 stycznia 2013 r. były wnioskami złożonymi do organu niewłaściwego. Chybione zatem były zarzuty skargi, wskazujące na brak merytorycznego rozpoznania wniosków przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i naruszenia ustawowych terminów do załatwienia tych spraw. Nie bez znaczenia dla oceny zachowania się Naczelnika Urzędu Skarbowego w analizowanym przypadku jest również cel jakiemu ma służyć instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Podkreślić należy, że skarga tego rodzaju ma służyć stronie, by uchroniła się ona od ewentualnych nieefektywnych, pozornych, czy też nieprawidłowych działań organu, który jest jednak właściwym, a co za tym idzie, zobowiązanym do podjęcia określonych czynności procesowych w ustawo zakreślonych terminach do załatwienia sprawy, zwieńczając je wydaniem decyzji co do istoty sprawy, lub kończąc je w inny przewidziany przez przepisy postępowania administracyjnego sposób. Wówczas zatem, gdy organ posiadając kompetencje do załatwienia sprawy, nie przejawia właściwej koncentracji w szybkości prowadzenia danego postępowania administracyjnego, może skutecznie narazić się na zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy. Stąd też, nie mogła zostać pominięta przez Sąd przy ocenie działania Naczelnika Urzędu Skarbowego okoliczność jego niewłaściwości do merytorycznego załatwienia wniosków skarżącej. Przyjmując nawet, że przewlekłość postępowania swoim zakresem obejmuje także czasookres przekazania podania do organu właściwego, to do oceny Sądu pozostawało jedynie, czy organ w tym wypadku, wobec faktu stwierdzenia swojej niewłaściwości rzeczowej, dochował postanowień art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Naczelnik Urzędu Skarbowego wnioski z dnia 5 i 12 listopada 2012 r. przekazał Staroście w dniu 20 grudnia 2012 r., a więc odpowiednio po 45 i 38 dniach, zaś wniosek z dnia 7 stycznia 2013 r. – w dniu 10 stycznia 2013 r., zatem po 3 dniach. Zauważyć przy tym należy, że w sprawie wywołanej wnioskiem z dnia 5 listopada 2012 r. organ podjął czynności, które doprowadziły go do uznania, że brak w sprawie jego właściwości. Zwrócił się do skarżącej z wezwaniem do przedłożenia zestawienia rozliczenia wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem pojazdów, które to dokumenty zostały mu przekazane dopiero za pismem z dnia 5 grudnia 2012 r., a które wpłynęły do Naczelnika Urzędu Skarbowego w dniu 11 grudnia 2012 r. Stąd okres 45 dni od daty wpłynięcia wniosku należy uznać za uzasadniony jego aktywnością procesową. Nie należy też zapominać, o tym, ze przekazanie podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, nie może być przekazaniem sprawy pierwszemu lepszemu organowi, ale powinno być poprzedzone odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak i rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa (tak NSA w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn.. akt II OSK 1848/09; LEX nr 992503). Analiza akt dowodzi, że początkowo organ nie był świadomy swojej niewłaściwości, o czym świadczy też treść pisma z dnia 23 listopada 2012 r., ale po otrzymaniu dokumentów na jego wezwanie i analizie regulacji prawnych, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, przekazał bez zbędnej zwłoki wnioski skarżącej do organu, który jako właściwy rzeczowo wskazują przepisy. Oceny prawidłowego działania organu w sprawie nie może zmienić także okoliczność przekazania wniosków skarżącej do organu niewłaściwego miejscowo (do Starosty zamiast do Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu), skoro nie mogła być organowi znana okoliczność, z terenu którego powiatu przechowywane przez skarżącą pojazdy zostały usunięte. Zauważyć również należy, że nawet w takim przypadku, gdy doszło do przekazania wniosku organowi niewłaściwemu, to wyłączało to możliwość uwzględnienia skargi, albowiem to co się stało po przekazaniu wniosków nie wchodzi już w zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Wbrew jednakże sugestiom skargi nie zaistniał w tej sprawie żaden spór kompetencyjny pomiędzy organami do załatwienia wniosków skarżącej. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w sprawie przewlekłego postępowania Naczelnika Urzędu Skarbowego. Organ ten, po przyjęciu wniosków skarżącej, zbadał okoliczności sprawy i stwierdzając prawidłowo swoją niewłaściwość, przekazał je organowi właściwemu rzeczowo w rozsądnym terminie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.