I SA/Łd 452/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Asesor WSA Grzegorz Potiopa, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego A w A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 10 maja 2024 r. nr 1001-IEE.7192.80.2024.17.UJ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wyłączenie spod egzekucji wierzytelności oddala skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi postanowieniem z 10 maja 2024 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego A w A. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie z 16 stycznia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wyłączenie spod egzekucji wierzytelności. W uzasadnieniu tego postanowienia Dyrektor wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec J. S.. W jego toku 28 grudnia 2023 r. skierował do Powiatu [...] zawiadomienie o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej z tytułu dotacji oświatowych dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego A w A. i innych placówek oświatowych zobowiązanego. W odpowiedzi dłużnik zajętej wierzytelności poinformował że uznaje zajętą wierzytelność i przekaże organowi egzekucyjnemu z zajętej wierzytelności kwoty (w ratach miesięcznych) na pokrycie należności, na wskazany rachunek bankowy. W dniu 2 stycznia 2024 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło żądanie Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego A w A. wyłączenia spod egzekucji wierzytelności tego Liceum względem Starostwa Powiatowego w Z.. W piśmie tym wnioskodawca wskazał, że zajęcie nastąpiło z naruszeniem z art. 26, art. 34 i art. 49 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1400 ze zm.; dalej: u.f.z.o.). Wnioskodawca podkreślił, że jest beneficjentem dotacji oświatowej wypłacanej przez Starostwo Powiatowe w Z.. W jego ocenie niedopuszczalne było skierowanie egzekucji do tego składnika majątkowego w sytuacji, gdy egzekucja jest prowadzona przeciwko J. S.. Jednocześnie w sprawie brak było możliwości zastosowania art. 49 ust. 2 u.f.z.o., dotyczącego wyłącznie sytuacji, w której zachodziłaby tożsamość wierzyciela z decyzji o stwierdzeniu obowiązku zwrotu dotacji z podmiotem uprawnionym do jej otrzymania. Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie postanowieniem z 16 stycznia 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie opisanego wyżej wniosku o wyłączenie spod egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego. Postanowienie zostało skierowane do J. S.. Prywatne Liceum Ogólnokształcące A w A. wniosło zażalenie na to postanowienie, w którym zarzuciło naruszenie art. 38 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w prowadzonym przeciwko J. S. postępowaniu egzekucyjnym, Liceum nie było uprawnione do wystąpienia o wyłączenie rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji, a także przez uznanie, że autorem wniosku o wyłączenie był J.S., a nie ww. Szkoła. W uzasadnieniu Liceum odwołało się również do przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych podnosząc, że ustawodawca konsekwentnie zaznacza, że to szkoła, a nie organ prowadzący otrzymuje dotacje, w jasny sposób rozgraniczając wspomniane podmioty. W szczególności art. 34 ust. 1 u.f.z.o. wskazuje, że dotacje oświatowe przekazywane są na rachunek bankowy szkoły, a zatem to szkoła, a nie jakikolwiek inny podmiot, jest dysponentem rachunku bankowego, jak i samej dotacji. W rozpoznawanej sprawie beneficjentem dotacji, do której skierowano egzekucję, było wyłącznie Prywatne Liceum Ogólnokształcące A w A. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi postanowieniem z 10 maja 2024 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Liceum. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał między innymi, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych, do których zalicza się przypadki, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie, jak i podmiot, który nie ma zdolności do czynności prawnych. Naczelnik Urzędu Skarbowego skierował zaskarżone postanowienie do J. S., to jest organu prowadzącego Prywatne Liceum Ogólnokształcące A w A. Zażalenie na to postanowienie przysługiwało stronie postępowania (art. 144 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zażalenie zostało jednak złożone przez Prywatne Liceum Ogólnokształcące A w A, które nie posiadało zdolności do czynności prawnych i nie mogło w związku z tym skutecznie złożyć tego środka zaskarżenia. Dyrektor podkreślił, że szkoły niepubliczne są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi zdolności prawnej. Podmiotem wszelkich praw i obowiązków związanych z prowadzeniem niepublicznej szkoły jest jej organ prowadzący. Na potwierdzenie tego ostatniego poglądu przytoczono liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Skoro zatem zażalenie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający zdolności do czynności prawnych, czyli podmiot nieuprawniony, organ odwoławczy był zobowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności tego zażalenia. Oznaczało to również, że organ nie mógł dokonać merytorycznej oceny argumentacji przedstawionej przez Szkołę. W skardze wniesionej do Sądu na postanowienie Dyrektora, Prywatne Liceum Ogólnokształcące A w A, wnosząc o uchylenie tego postanowienia, podniosło zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżąca Szkoła nie posiadała w niniejszym postępowaniu przymiotu strony, co z kolei doprowadziło do stwierdzenia o niedopuszczalności wniesionego przez nią zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o wyłączenie wierzytelności Liceum spod egzekucji. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy przede wszystkim niezasadnie przyjął, że będące wnioskodawcą i składającym zażalenie Liceum nie ma możliwości wnoszenia o zastosowanie wyłączenia spod egzekucji na podstawie art. 38 § 1 u.p.e.a., ani składania środków odwoławczych od orzeczeń w owym postępowaniu, gdyż nie znajduje się w kręgu adresatów tego przepisu, tzn. nie jest podmiotem określanym jako "osoba trzecia", ani podmiotem mogącym być stroną postępowania administracyjnego w ogóle. Skarżąca wskazała, że kwestia otrzymywania dotacji, dyspozycji rachunku bankowego i wpływających środków, stanowi przedmiot regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. Ustawodawca w wyraźny sposób, konsekwentnie zaznacza w niej, że to właśnie szkoła, a nie organ prowadzący, otrzymuje dotacje, w jasny sposób rozgraniczając wspomniane podmioty. Świadczy o tym treść między innymi art. 26 i art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Również, zgodnie z załączonym do wniosku zaświadczeniem z Banku C w W., posiadaczem rachunku bankowego, na który wpływają dotacje, było Prywatne Liceum Ogólnokształcące A w A. Wobec powyższego za kompletnie nieuzasadnione należało — zdaniem strony — uznać arbitralne ograniczenie, dokonane przez organ, w wykładni art. 38 § 1 u.p.e.a., jak i art. 28 k.p.a., prowadzące do sytuacji, w której Liceum nie może skutecznie wnosić o ograniczenie egzekucji co do należnych mu wierzytelności, ani działać jako strona w postępowaniu dotyczącym jego majątku. Zdaniem skarżącego ustawodawca wyraźnie przewidział kwestię podmiotowości szkół i placówek będących beneficjentami dotacji, co wyłącza możliwość stwierdzenia, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym Liceum, jako podmiot będący dysponentem zarówno rachunku bankowego, jak i dotacji oświatowych, może być pozbawione możliwości wyłączenia tych środków spod egzekucji skierowanej do innego zobowiązanego. W odpowiedzi na tę skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając w tak zakreślonej kognicji skargę - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy podatkowe nie naruszyły bowiem prawa w sposób skutkujący uwzględnieniem zaskarżonego aktu. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy stroną postępowania w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie wyłączenia spod egzekucji jest organ prowadzący szkołę, jak przyjął organ, czy szkoła, jak przyjmuje skarżący. Tymczasem zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestii merytorycznych, a mianowicie, czy Liceum jest podmiotem trzecim wobec zobowiązanego i powinien być uwzględniony jego wniosek o wyłączenie spod egzekucji. Nie przystają więc do przedmiotu rozstrzygnięcia. Rozpoznając tak zarysowana istotę sporu Sąd, że stosownie do stosowanego odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu w obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że o tym, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., II OSK 414/24, LEX nr 3710201). Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 219/24, LEX nr 3730911). Podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego wskazywaną zarówno do piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądowym. Źródłem interesu prawnego jest zatem norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek, którego konkretyzacja nastąpić ma w postępowaniu administracyjnym. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2024 r., II SA/Łd 1091/23, LEX nr 3714830). Stroną jest zatem "ten, kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ, badając, czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nie istniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Interes, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2024 r., II SA/Bd 376/24, LEX nr 3749689). W tej sprawie istotnym dla ustalenia interesu prawnego skarżącego – Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego A w A niezbędne jest odwołanie się do przepisów ustawy Prawo oświatowe (pr.oś) i ustawy o systemie oświaty (uso). Stosownie do art. 168 pr.oś. osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek (ust. 1); osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać niepubliczne szkoły artystyczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez specjalistyczną jednostkę nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1 (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 5 uso przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Na gruncie tych przepisów nie ma najmniejszej wątpliwości, komu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. Status ten posiada organ prowadzący szkołę – niezależnie od charakteru publicznego czy niepublicznego szkoły. To ten organ jest uprawniony do założenia, przekształcenia i zlikwidowania szkoły (np. art. 89 czy art. 90b pr.oś). On też organizuje działalność szkoły i ponosi odpowiedzialność za działalność tej szkoły, w tym prawidłowe przeznaczenie dotacji (np. art. 44, art. 10 czy art. 172 pr.oś). To podmiot prowadzący szkołę podaje liczbę uczniów, od której zależy kwota dotacji i składa wniosek o przyznanie dotacji. Wobec treści tej regulacji również orzecznictwo sądowe przyjmuje, że to organ prowadzący szkołę jest stroną postępowania o przyznanie dotacji i jej zwrot (przykładowo wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r., I SA/Łd 640/18,wyroki WSA w Szczecinie z dnia 25 września 2019 r., I SA/Sz 600/19 i z dnia 4 kwietnia 2019 r., I SA/Sz 946/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., III SA/Po 642/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2017 r., I SA/Lu 681/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2018 r., I SA/GI 905/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2019 r., I SA/GI 92/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r., I SA/GI 328/19, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010r., II GSK 281/09). Dla ustalenia statusu strony w sprawie dotacji nie ma najmniejszego znaczenia, że dotacja jest przyznawana na ucznia w szkole, co oznacza, iż dotacja taka jest przeznaczona na potrzeby edukacyjne ucznia nie zaś nieedukacyjne potrzeby szkoły czy organu prowadzącego szkołę. Jednakże dotację otrzymuje szkoła, a wniosek o przyznanie dotacji, jak i wskazywania liczby uczniów w danym roku szkolnym składa szkoła (zob. np. obecnie obowiązujący art. 25 i art. 26 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzednio art. 90 uso). Aby dotacja taka została przyznana organ prowadzący szkołę musi dopełnić szeregu obowiązków, jak wskazać liczbę uczniów w określonym terminie (zob. art. 33 u.f.z.o.). Zważywszy na tę regulację prawną nie ma najmniejszej wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest organ prowadzący szkołę, nie zaś sama szkoła. Ma to te istotne konsekwencje, że wnioski o wszczęcie postępowania nie mogą być wnoszone przez szkołę, lecz wyłącznie przez organ prowadzący szkołę, niezależnie od tego, ze dotacja przyznawana jest dla szkoły. Złożone zatem w tej sprawie przez szkołę – Prywatne Liceum Ogólnokształcące A zażalenia na postanowienie w przedmiocie wniosku o wyłączenie spod egzekucji jest niedopuszczalne jako wniesione przez podmiot nie mający interesu prawnego. Zażalenie to mógł wnieść jedynie organ prowadzący to Liceum. Wobec jednakże wyraźnej treści zażalenia nie ma wątpliwości, iż zażalenie to wniosło Liceum. W zażaleniu tym jako wnoszącego je wyraźnie wskazano bowiem "Prywatne Liceum Ogólnokształcące w A". Prawidłowo zatem Dyrektor zastosował w sprawie art. 134 k.p.a. Wobec bowiem stwierdzenia braku interesu prawnego po stronie szkoły nie miał on innej możliwości jak tylko właśnie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Przepis ten ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, w konsekwencji wydanie postanowienia na jego podstawie nie zależy od uznania organu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności tego środka (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2024 r., II SA/Gd 297/24, LEX nr 3732658, wyrok NSA z dnia 6 maja 2024 r., II OSK 590/23, LEX nr 3757018, wyrok NSA z dnia 27 marca 2024 r., I GSK 388/23, LEX nr 3710461). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. ak